Αιγιαλός & παραλία: τι ισχύει για οριοθέτηση, επενδύσεις, περιφράξεις, κατασκευές

Των Κωνσταντίνου Καρατσώλη*

Ιφιγένειας Τσακαλογιάννη**

Τα δέκα κριτήρια οριοθέτησης και οι παρεκκλίσεις από την απόλυτη προστασία του αιγιαλού και της παραλίας, οι περιπτώσεις παραχώρησης, η ειδική διαδικασία τουριστικής αξιοποίησης, τα ειδικά πολεοδομικά και χωροταξικά «εργαλεία»  (ΕΣΧΑΔΑ, ΕΣΧΑΣΕ, ΕΠΣ), ο ρόλος και οι αρμοδιότητες των Συμβουλίων Πολεοδομικών Θεμάτων και Αμφισβητήσεων (ΣΥ.ΠΟ.Θ.Α.) για περιφράξεις και κατασκευές στον αιγιαλό και των Συμβούλιων Αρχιτεκτονικής, για κάθε οικοδομική εργασία σε απόσταση μικρότερη των εκατό μέτρων από τη γραμμή παραλίας.

Ολοκληρωμένη παρουσίαση των συνταγματικών επιταγών, της νομοθεσίας, της νομολογίας και του πολεοδομικού και χωροταξικού δικαίου για τον αιγιαλό και την παραλία.

-«Η ιδιότητα του αιγιαλού και της παραλίας ως κοινόχρηστα έχει επανειλημμένα επισημανθεί κατά τη συζήτηση ζητημάτων, που αφορούν στη σημασία της ακώλυτης πρόσβασης του κοινού στο παράκτιο μέτωπο, με την επιταγή η δυνατότητα πρόσβασης κάθε ατόμου προς τη θάλασσα και η απόλαυση της ως κοινού αγαθού να γίνεται από όλους κατά τρόπο άνετο και ανενόχλητο, ανεξαρτήτως του λόγου της παρουσίας τους στην ακτή (επίσκεψη, διέλευση, παραμονή, κολύμβηση)».

ΣΥΠΟΘΑ

-«Με εν ισχύ διάταξη του ν. 4495/17, δίνεται η δυνατότητα, παρόλο το αυστηρό τυπικό πλαίσιο απαγόρευσης των περιφράξεων λόγω της κοινοχρησίας αφενός και της ευαισθησίας αφετέρου του αιγιαλού και της παραλίας, για περίφραξη ακόμα και στα 50 μέτρα από τη γραμμή αιγιαλού για τουριστικές – ξενοδοχειακές εγκαταστάσεις. Λόγω της πρόβλεψης της παραπάνω εξαιρετικής δυνατότητας, κρίσιμη θεωρείται εν προκειμένω η γνωμοδότηση του ΣΥΠΟΘΑ, το οποίο θα κληθεί να κρίνει για το αναγκαίο της εκάστοτε περίφραξης σε κάθε ξεχωριστή περίπτωση».

Συμβούλια Αρχιτεκτονικής

-«Παράλληλα, σύμφωνα με το στοιχείο ιβ της § 1 του άρθρου 7 του ν. 4495/17, όπως τροποποιήθηκε με το άρθρο 46 ν. 4759/2020, προβλέπεται πως στις αρμοδιότητες των Συμβουλίων Αρχιτεκτονικής που συγκροτούνται με απόφαση του Συντονιστή Αποκεντρωμένης Διοίκησης περιλαμβάνεται η  παροχή σύμφωνης γνώμης επί των αρχιτεκτονικών μελετών για κάθε οικοδομική εργασία σε απόσταση μικρότερη των εκατό (100) μέτρων από τη γραμμή παραλίας».

Παρέκκλιση στην απόλυτη προστασία αιγιαλού και παραλίας

-«Κατά παρέκκλιση του πλαισίου αυστηρής προστασίας του αιγιαλού και της παραλίας, ήτοι της γενικότερης απαγόρευσης παραχώρησης της αποκλειστικής χρήσης τους χορηγείται εκ του νομοθέτη η δυνατότητα μερικής εξαίρεσης από τη γενική αυτή απαγόρευση, με την παραχώρησης του δικαιώματος απλής χρήσης και της χρήσης για εκτέλεση έργων, η οποία εννοείται ως κάθε χρήση, εφόσον από αυτή δεν παραβιάζεται ο προορισμός του αιγιαλού/της παραλίας ως κοινόχρηστων πραγμάτων και δεν επέρχεται αλλοίωση στη φυσική μορφολογία τους και τα βιοτικά στοιχεία τους».

Οριοθέτηση του αιγιαλού και της παραλίας με 10 κριτήρια

Η οριοθέτηση του αιγιαλού και της παραλίας γίνεται από Επιτροπή, η οποία συγκροτείται με απόφαση του Υπουργού Οικονομικών, με την πρόβλεψη για δευτεροβάθμια Επιτροπή Χάραξης στο Υπουργείο Οικονομικών. Σε κάθε περίπτωση, πριν από τη χάραξη της οριογραμμής του αιγιαλού και της παραλίας, η Επιτροπή λαμβάνει υπόψη της τις φυσικές και λοιπές ενδείξεις, που επηρεάζουν το πλάτος του αιγιαλού και της παραλίας και ιδίως:

α) τη γεωμορφολογία του εδάφους, αναφορικά με κατηγορίες υψηλών και χαμηλών ακτών, τη σύστασή του, καθώς και το φυσικό όριο βλάστησης,

β) την ύπαρξη, τα όρια και το είδος των παράκτιων φυσικών πόρων,

γ) τα πορίσματα από την εκτίμηση των μετεωρολογικών στοιχείων της περιοχής,

δ) τη μορφολογία του πυθμένα,

ε) τον τομέα ανάπτυξης κυματισμού σε σχέση με το μέτωπο της ακτής,

στ) την ύπαρξη τεχνικών έργων στην περιοχή, που νομίμως υφίστανται,

ζ) τις τυχόν εγκεκριμένες χωροταξικές κατευθύνσεις και χρήσεις γης που επηρεάζουν την παράκτια ζώνη,

η) την ύπαρξη δημόσιων κτημάτων κάθε κατηγορίας που βρίσκονται σε άμεση γειτνίαση με την παράκτια ζώνη,

θ) τυχόν υφιστάμενο Κτηματολόγιο και

ι) την ύπαρξη ευπαθών οικοσυστημάτων και προστατευόμενων περιοχών.

Τι παρουσιάζεται στο άρθρο

Αναλυτικά στο δεύτερο μέρος ( δείτε εδώ το πρώτο μέρος) της νομικής μελέτης, με τίτλο: «Τα θαλάσσια παράκτια οικοσυστήματα και η ανθρώπινη δραστηριότητα εν έτει 2022 – Κωδικοποίηση και καταγραφή του ισχύοντος Δικαίου» παρουσιάζονται και αναλύονται τα ακόλουθα θέματα:

Ο καθορισμός των ορίων του παράκτιου οικοσυστήματος

-Ο καθορισμός του αιγιαλού

– Ο καθορισμός της παραλίας

Η κοινοχρησία μέσω της ακώλυτης πρόσβασης

-Η κυριότητα του αιγιαλού και της παραλίας

-Η απαγόρευση περιφράξεων και οι κατασκευές στον αιγιαλό

Το θέμα των περιφράξεων

-Οι περιφράξεις ξενοδοχείων

-Η παροχή γνώμης από το Συμβούλιο Αρχιτεκτονικής

-Η παρέκκλιση στην απόλυτη προστασία αιγιαλού και παραλίας

Η νομική φύση της παραχώρησης

-Οι περιπτώσεις παραχώρησης

-Πίνακας: τα έργα και οι δραστηριότητες για την κατασκευή και λειτουργία των οποίων παραχωρείται η απλή χρήση και η χρήση για εκτέλεση έργων σε αιγιαλό και παρα­λία

Η ειδική διαδικασία στην Τουριστική Αξιοποίηση

-Ειδικές διατάξεις για οργανωμένους υποδοχείς τουριστικών δραστηριοτήτων

-Ειδική διάταξη περί απαλλοτρίωσης για τουριστικά καταλύματα

-Η παραχώρηση στα Ειδικά Εργαλεία του Χωροταξικού – Πολεοδομικού Δικαίου

-Ειδικά Σχέδια Χωρικής Ανάπτυξης Δημοσίων Ακινήτων (ΕΣΧΑΔΑ)

-Ειδικά Σχέδια Χωρικής Ανάπτυξης Στρατηγικών Επενδύσεων (ΕΣΧΑΣΕ)

-Ειδικά Πολεοδομικά Σχέδια (ΕΠΣ)

Τα Αντιδιαβρωτικά Έργα

-Η κατασκευή εκ μέρους του Δημοσίου

-Η κατασκευή εκ μέρους ιδιώτη

Ο ρόλος της Θαλάσσιας Χωροταξίας

Τελικές παρατηρήσεις

Ο καθορισμός των ορίων του παράκτιου οικοσυστήματος

Σύμφωνα με τον βασικό ν. 2971/01 για τη προστασία του αιγιαλού και της παραλίας^[1], ο οποίος αντικατέστησε τον ν. 2344/1940 «περί αιγιαλού και παραλίας» και έχει υποστεί αρκετές τροποποιήσεις, με σημαντικότερη αυτή του ν. 4607/2019^[2]:  «αιγιαλός είναι η ζώνη ξηράς που βρέχεται από τη θάλασσα κατά τις μεγαλύτερες και συνήθεις αναβάσεις των κυμάτων της.» Στο ίδιο εδάφιο τονίζεται η σημασία του αιγιαλού ως μέγιστο φυσικό κεφάλαιο, με την αναφορά πως «ο αιγιαλός αποτελεί ουσιώδες στοιχείο του φυσικού περιβάλλοντος της Χώρας, που προστατεύεται από την Πολιτεία, η οποία το διαχειρίζεται, σύμφωνα με τη φύση του και τον κοινόχρηστο χαρακτήρα του»^[3]. Η οριοθέτηση του αιγιαλού και της παραλίας γίνεται από Επιτροπή, η οποία συγκροτείται με απόφαση του Υπουργού Οικονομικών, με την πρόβλεψη για δευτεροβάθμια Επιτροπή Χάραξης στο Υπουργείο Οικονομικών.

Σε κάθε περίπτωση, πριν από τη χάραξη της οριογραμμής του αιγιαλού και της παραλίας, η Επιτροπή λαμβάνει υπόψη της τις φυσικές και λοιπές ενδείξεις, που επηρεάζουν το πλάτος του αιγιαλού και της παραλίας και ιδίως: α) τη γεωμορφολογία του εδάφους, αναφορικά με κατηγορίες υψηλών και χαμηλών ακτών, τη σύστασή του, καθώς και το φυσικό όριο βλάστησης,  β) την ύπαρξη, τα όρια και το είδος των παράκτιων φυσικών πόρων, γ) τα πορίσματα από την εκτίμηση των μετεωρολογικών στοιχείων της περιοχής, δ) τη μορφολογία του πυθμένα, ε) τον τομέα ανάπτυξης κυματισμού σε σχέση με το μέτωπο της ακτής, στ) την ύπαρξη τεχνικών έργων στην περιοχή, που νομίμως υφίστανται, ζ) τις τυχόν εγκεκριμένες χωροταξικές κατευθύνσεις και χρήσεις γης που επηρεάζουν την παράκτια ζώνη, η) την ύπαρξη δημόσιων κτημάτων κάθε κατηγορίας που βρίσκονται σε άμεση γειτνίαση με την παράκτια ζώνη,  θ) τυχόν υφιστάμενο Κτηματολόγιο και ι) την ύπαρξη ευπαθών οικοσυστημάτων και προστατευόμενων περιοχών.

1. Ο καθορισμός του αιγιαλού

Άρθρα: 3, 4, 5 και 9 ν. 2971/01

Με το άρθρο 1 § 1 του ν. 2971/2001, σε συνδυασμό με τις διατάξεις των άρθρων 3-5 και 9, θεσπίζεται διοικητική διαδικασία για τον, κατά δέσμια αρμοδιότητα, καθορισμό της οριογραμμής του αιγιαλού ως φυσικού φαινομένου, δηλαδή της μέγιστης αλλά συνήθους αναβάσεως των χειμερίων κυμάτων σε δεδομένη χερσαία ζώνη. Η διαπίστωση αυτή μπορεί να γίνεται με οποιοδήποτε πρόσφορο, κατά τα δεδομένα της κοινής ή της επιστημονικής πείρας, μέσο, όπως και η αυτοψία των μελών της οικείας επιτροπής^[4], κατ’ εκτίμηση αντικειμενικών δεδομένων και στοιχείων, που συναρτώνται με φυσικά φαινόμενα και τεχνικές κρίσεις ως προς το πλάτος του αιγιαλού και της παραλίας, τη μορφολογία και τη βαθυμετρία του θαλάσσιου πυθμένα, τον κυματισμό, ο οποίος επηρεάζει την παράκτια ζώνη και τη γεωμορφολογία του εδάφους όπου περιλαμβάνεται η τυχόν ύπαρξη βλαστήσεως, η οποία αποτελεί κατά τεκμήριο τη φυσική θέση της οριογραμμής του αιγιαλού^[5]. Δηλαδή, δεν υφίσταται διακριτική ευχέρεια της Διοίκησης ως προς τον καθορισμό της οριογραμμής του αιγιαλού, αλλά η σχετική κρίση έχει αναγνωριστικό χαρακτήρα, ο οποίος εξαντλείται στην διαπίστωση της πραγματικής υφιστάμενης κατάστασης ύπαρξης αιγιαλού, βάσει αντικειμενικών κριτηρίων και αυτοψίας^[6]. Μάλιστα, στο μέτρο που αμφισβητείται η ορθότητα της ουσιαστικής εκτίμησης της Διοίκησης ως προς τον καθορισμό των ορίων του αιγιαλού, οι προβαλλόμενοι λόγοι ακύρωσης είναι απορριπτέοι ως απαράδεκτοι, διότι ανάγονται σε ουσιαστική κρίση των οικείων διοικητικών οργάνων, η οποία δεν υπόκειται στον έλεγχο του ακυρωτικού δικαστή^[7].

Βεβαίως, όπως έχει κρίνει επανειλημμένα ο Άρειος Πάγος, ο καθορισμός του ορίου του αιγιαλού ή του παλαιού αιγιαλού δεν είναι ικανός να προσδώσει την ιδιότητα του αιγιαλού ή του παλαιού αιγιαλού σε τμήμα γης, το οποίο δεν έχει τα παραπάνω χαρακτηριστικά. Και αυτό διότι, υπό την αντίθετη εκδοχή, ο κύριος του εδάφους, που κατά πλάνη περιλήφθηκε στα όρια του αιγιαλού ή του παλαιού αιγιαλού θα έχανε την ιδιοκτησία του με απλή πράξη της διοίκησης, κατά παράβαση των προστατευτικών αυτής συνταγματικών ορισμών. Έτσι, η ιδιότητα του αιγιαλού ή του παλαιού αιγιαλού προκύπτει από φυσικά και μόνο φαινόμενα και δεν δημιουργείται με πράξη της Πολιτείας^[8].

2. Ο καθορισμός της παραλίας

Άρθρα: 3,5 και 9 ν. 2971/01

Αντιθέτως, η παραλία, η οποία ορίζεται πλέον ως «η ζώνη της ξηράς η οποία προστίθεται στον αιγιαλό προς εξυπηρέτηση της επικοινωνίας της ξηράς με τη θάλασσα και αντίστροφα, καθώς και για τη διατήρηση και προστασία των ακτών από τη διάβρωση και γενικότερα την προστασία του αιγιαλού», με γενικό κανόνα το πλάτος της να καθορίζεται σε τουλάχιστον τριάντα (30) και μέχρι πενήντα (50) μέτρα από τη γραμμή του αιγιαλού, αποδίδεται ως η προσθήκη με διοικητική πράξη ζώνης ξηράς προς εξυπηρέτηση των ανωτέρω σκοπών, και άρα αποτελεί προϊόν πράξης της Διοίκησης και όχι διαπίστωση αποκλειστικά φυσικών φαινομένων. Προς επίρρωση αυτού, η αρμόδια επιτροπή δύναται να καθορίσει μικρότερο πλάτος παραλίας, μετά από αιτιολογημένη κρίση της, λαμβάνοντας υπόψη, ιδίως, τα ειδικότερα γεωμορφολογικά στοιχεία και ιδιαίτερα χαρακτηριστικά του φυσικού και δομημένου περιβάλλοντος της περιοχής, όπως και τα υπό εκπόνηση Τοπικά Χωρικά Σχέδια, νυν Τοπικά Πολεοδομικά Σχέδια του άρθρου 10 ν. 4759/ 2020^[9], σύμφωνα με την § 1 του άρθρου 99 του ν. 4685/20^[10], με το οποίο τροποποιήθηκε το σύστημα Χωρικού – Πολεοδομικού σχεδιασμού σε εθνικό και τοπικό επίπεδο.

Στο σημείο αυτό πρέπει να σημειωθεί πως η προσέγγιση του αιγιαλού και της παραλίας από την πλευρά του δικαίου εν γένει, και του χωροταξικού δικαίου ειδικότερα, οφείλει να είναι διττή: αφενός να αναγνωρίζει τη σημασία της διαφύλαξής τους για την προστασία του φυσικού περιβάλλοντος ως εκ των ων ουκ άνευ, αφετέρου να αναδεικνύεται ο κοινόχρηστος χαρακτήρας τους, ο οποίος και συντελεί στη διατήρηση του κοινωνικού χαρακτήρα τους^[11].

Σχετικώς, έχει παρατηρηθεί πως εν τοις πράγμασι δεν ενδιαφέρει η νομική διάκριση σε ακτή, αιγιαλό και παραλία, εφόσον βασικό χαρακτηριστικό αυτού του χώρου είναι η εύκολη αποσταθεροποίηση των οικοσυστημάτων του (χερσαία και θαλάσσια, τελώντας σε στενή αλληλεξάρτηση) και η καταστροφή της βιοκοινότητας του, λόγω της ρύπανσης και της μη σχεδιασμένης χρήσης^[12].

Η κοινοχρησία μέσω της ακώλυτης πρόσβασης

Ο δημόσιος σκοπός αιγιαλού και παραλίας άλλως ο προορισμός τους, συνίσταται στην κοινοχρησία τους, δηλ. στην επικοινωνία της ξηράς με τη θάλασσα και την ελεύθερη και απρόσκοπτη πρόσβαση των ατόμων προς αυτά και προς το θαλάσσιο μέτωπο, με καθένα να έχει δικαίωμα χρήσεώς τους, ως απόρροια του δικαιώματος της προσωπικότητας^[13].

1. Η κυριότητα του αιγιαλού και της παραλίας

Άρθρο 1 ν. 2971/01

Ο αιγιαλός, ως χαρακτηρίζεται τόσο από το άρθρο 1 του ν. 2971/01 όσο και από τις διατάξεις των άρθρων 967 και 968 ΑΚ ως κοινόχρηστο πράγμα, αποτελεί φυσική δημόσια, κτήση, δηλαδή σε αντίθεση με τα τεχνητά κατασκευάσματα, δεν απαιτείται για την ένταξή του στη δημόσια κτήση διοικητική πράξη, αλλά λόγω της ίδιας της φύσης του είναι δημόσιο κτήμα δυνάμει γενικής και αφηρημένης επιταγής του νόμου^[14]. Και η παραλία, παρόλο που δεν αναφέρεται ρητά στο ΑΚ 967, χαρακτηρίζεται διασταλτικά ως κοινόχρηστο πράγμα, γιατί εξυπηρετεί την κοινή χρήση.

Εν συνεχεία, ο κοινόχρηστος χαρακτήρας του αιγιαλού και της παραλίας οδηγεί στον χαρακτηρισμό τους ως πραγμάτων εκτός συναλλαγής, τα οποία είναι καταρχήν αμεταβίβαστα, ανεπίδεκτα ιδιωτικής κυριότητας και εμπραγμάτων δικαιωμάτων, απαλλοτρίωσης και εν γένει ιδιωτικών συναλλαγών^[15]. Όπως έχει κρίνει ο Άρειος Πάγος, ο αιγιαλός ανήκει κατά νομική επιταγή στο Ελληνικό Δημόσιο, η δε κυριότητα, στην οποία ο ΑΚ υπάγει τα δημόσια κτήματα, είναι εκείνη του αστικού δικαίου, η οποία εξακολουθεί να υπάρχει όταν αυτά παύσουν, κατά τη διάταξη του άρθρου 971 ΑΚ, να υπηρετούν την κοινή χρήση, παύσουν δηλαδή να είναι εκτός συναλλαγής. Παράλληλα, αφού η ιδιότητα λωρίδας γης ή αιγιαλού αποτελεί συνάρτηση καθαρά φυσικών φαινομένων και, επομένως έστω και αν αυτός απωλέσει το χαρακτήρα του (από φυσικά ή τεχνητά αίτια) και καταστεί παλαιός αιγιαλός, εξακολουθεί ex lege να ανήκει στην κυριότητα του Δημοσίου χωρίς να συντρέχει ανάγκη, μετά από την αλλαγή αυτή, να αναζητηθεί άλλος τρόπος κτήσης ή διατήρησης της κυριότητας του Δημοσίου, όπως με χρησικτησία^[16].

2. Η απαγόρευση περιφράξεων και οι κατασκευές στον αιγιαλό

Η ιδιότητα του αιγιαλού και της παραλίας ως κοινόχρηστα έχει επανειλημμένα επισημανθεί κατά τη συζήτηση ζητημάτων που αφορούν στη σημασία της ακώλυτης πρόσβασης του κοινού στο παράκτιο μέτωπο, με την επιταγή η δυνατότητα πρόσβασης κάθε ατόμου προς τη θάλασσα και η απόλαυση της ως κοινού αγαθού να γίνεται από όλους κατά τρόπο άνετο και ανενόχλητο, ανεξαρτήτως του λόγου της παρουσίας τους στην ακτή (επίσκεψη, διέλευση, παραμονή, κολύμβηση).

Προς επίρρωση των ανωτέρω, πάγια θέση της ελληνικής νομολογίας είναι ότι η συνταγματική προστασία της ιδιοκτησίας δεν αποκλείει την επιβολή περιορισμών στο περιεχόμενο και την έκταση του δικαιώματος αυτού, εφόσον οι περιορισμοί θεσπίζονται για λόγους προστασίας του δημοσίου συμφέροντος βάσει αντικειμενικών κριτηρίων, που δεν καθιστούν αδρανή την ιδιοκτησία σε σχέση με τον προορισμό της, ήτοι το σχετικό δικαίωμα δεν αποδυναμώνεται πλήρως, δεν εκμηδενίζεται ή εξαφανίζεται. Τέτοιου είδους περίπτωση αποτελεί εν προκειμένω η απαγόρευση περίφραξης ιδιόκτητων ακινήτων με την οποία αποκλείεται παντελώς η πρόσβαση στον αιγιαλό και την παραλία, ως φύσει κοινόχρηστα πράγματα, των οποίων η απόλαυση μέσω της ελεύθερης πρόσβασης σε αυτά προστατεύεται βάσει του κοινωνικού χαρακτήρα του δικαιώματος στο περιβάλλον και στο πλαίσιο του δικαιώματος στην προσωπικότητα^[17].

Χαρακτηριστική διάταξη του διαχρονικής πεποίθησης του νομοθέτη περί κοινοχρησίας αποτελεί το άρθρο 23 του ν. 1337/1983^[18], με το οποίο ο νομοθέτης απαγόρευσε τις περιφράξεις σε περιοχές εκτός εγκεκριμένων σχεδίων πόλεων ή οικισμών προ του 1923 και σε ζώνη πλάτους 500 μ. από την ακτή, προβλέποντας την επιβολή διακοπής εργασιών κάθε είδους περίφραξης, καθώς και την κατεδάφιση περιφράξεων, εφόσον αυτές παρεμποδίζουν την πρόσβαση προς την ακτή και στο μέτρο που η διακοπή ή η κατεδάφιση εξυπηρετεί την πρόσβαση αυτή ή που συμβάλλει στην προστασία του περιβάλλοντος, καθώς και την επιβολή προστίμου ανέγερσης αυθαιρέτου και προστίμου διατήρησης αυθαιρέτου^[19].

Παράλληλα, και στον ν. 2791/01 προβλέπεται πλέον ρητώς πως, αν μεταξύ αιγιαλού και δημόσιας οδού^[20] παρεμβάλλεται ιδιωτικό ακίνητο, πρέπει να υπάρχει ελεύθερη δίοδος για την ακώλυτη και ασφαλή πρόσβαση στον αιγιαλό από τη δημόσια οδό, σύμφωνα με την πολεοδομική νομοθεσία, ενώ με τις επείγουσες ρυθμίσεις του άρθρου 52 του ν. 4559/18 δύναται σε περιπτώσεις περιφράξεων σε ζώνη αιγιαλού κατά παράβαση των διατάξεων του άρθρου 23 του ν. 1337/1983 να εκδοθεί απόφαση κατεδάφισής τους. Σχετική είναι και η Πράξη Νομοθετικού Περιεχομένου 10/10.08.2018^[21], με την οποία παρέχονται διευκρινίσεις για τη διαδικασία εκτέλεσης των πράξεων κατεδάφισης από το Τμήμα Επιθεώρησης Δόμησης και Κατεδαφίσεων της Ειδικής Γραμματείας Σώματος Επιθεωρητών και Ελεγκτών του Υπουργείου Περιβάλλοντος και Ενέργειας^[22], όπως και το άρθρο 66 του ν. 4602/ 19^[23], στο οποίο προβλέπεται πως σε περίπτωση που κατασκευές που περιγράφονται σε υπό εκτέλεση πρωτόκολλο κατεδάφισης έχουν διαφοροποιηθεί βάσει των συγκεκριμένων αναφερόμενων χαρακτηριστικών, θεωρούνται μέρος του υπό εκτέλεση πρωτοκόλλου κατεδάφισης και κατεδαφίζονται με την ήδη εκδοθείσα απόφαση, χωρίς να είναι απαιτητή η έκδοση νέου πρωτοκόλλου κατεδάφισης.

Σχετικώς, με το άρθρο 89 του ν. 4495/17 απαγορεύεται η μεταβίβαση δικαιώματος ακινήτου ή αυτοτελούς διηρημένης ιδιοκτησίας ή η σύσταση εμπράγματου δικαιώματος σε ακίνητο στο οποίο έχει εκτελεστεί αυθαίρετη κατασκευή ή έχει εγκατασταθεί αυθαίρετη αλλαγή χρήσης εφόσον αυτή βρίσκεται σε αιγιαλό ή σε ζώνη παραλίας, με εξαίρεση την ύπαρξη των εν λόγω κατασκευών πριν από την οριοθέτηση της παραλίας.

Μάλιστα, με το άρθρο 41 του ν. 4607/19^[24] ορίστηκε η υποχρέωση κατεδάφισης όλων των παρανόμων κατασκευών που εμποδίζουν την ελεύθερη πρόσβαση σε αιγιαλό και παραλία μέσα σε προθεσμία 6 μηνών από την δημοσίευση του νόμου αυτού, η οποία βέβαια είναι αμφίβολο το κατά πόσο έχει τύχει ουσιαστικής εφαρμογής μέχρι σήμερα, ειδικά έχοντας υπόψη το άρθρο 247 του ν. 4782/  2021^[25], με το οποίο ανεστάλη η εκτέλεση μέχρι την 31η Οκτωβρίου 2021 των πρωτοκόλλων κατεδάφισης και διοικητικής αποβολής για έργα κάθε είδους που έχουν κατασκευαστεί στον αιγιαλό και την παραλία, χωρίς να υφίσταται απόφαση παραχώρησης της χρήσης αυτών και που υφίστανται κατά τον χρόνο έναρξης ισχύος του νόμου αυτού, με την αιτιολογία καθυστέρησης της νομιμοποίησης/τακτοποίησης ή/και επισκευής από τους ιδιοκτήτες τους λόγω της μη ομαλούς λειτουργίας των αρμόδιων Διοικητικών Υπηρεσιών κατά τη διάρκεια της συνεχιζόμενης πανδημίας COVID-19.

Το θέμα των περιφράξεων

Άρθρο 21 ν. 4495/17, περ. γγ)

α) Οι περιφράξεις ξενοδοχείων

Μία εξαιρετική διάταξη σχετική με τις περιφράξεις, η οποία χρήζει σχολιασμού, είναι η περίπτωση γγ του άρθρου 21 του ν. 4495/17^[26], σύμφωνα με την οποία περιλαμβάνεται στις αρμοδιότητες των Συμβουλίων Πολεοδομικών Θεμάτων και Αμφισβητήσεων (ΣΥ.ΠΟ.Θ.Α.), μεταξύ άλλων, η γνωμοδότηση για την κατ’ εξαίρεση περίφραξη ξενοδοχείων. Συγκεκριμένα, αν και ο παλαιός νόμος 1337/1983 απαγόρευε πλήρως τις περιφράξεις σε περιοχές εκτός εγκεκριμένων σχεδίων πόλεων ή οικισμών προ του 1923 και σε ζώνη πλάτους 500 μ. από την ακτή, είχε συμπεριληφθεί στο άρθρο 23 αυτού εξουσιοδοτική διάταξη για έκδοση π.δ., με το οποίο θα προβλέπονταν κατ’ εξαίρεση επιτρεπτές περιφράξεις σε περίπτωση που κρίνονταν αναγκαίες για την προστασία καλλιεργειών ή για άλλες ειδικές χρήσεις. Το Προεδρικό Διάταγμα που ακολούθησε αυτής της διάταξης, ήτοι το π.δ. 236/18.5/22.6.1984^[27] προέβλεπε αρκετές περιπτώσεις επιτρεπτών περιφράξεων σε ζώνη πλάτους 500 μ. από την ακτή, με τις περιφράξεις να τοποθετούνται σε απόσταση μόλις 50 μέτρων από τη γραμμή αιγιαλού, μεταξύ άλλων, σε περιπτώσεις όχι μόνο ειδικών καλλιεργειών και εγκαταστάσεων γεωργικών, κτηνοτροφικών, αλιευτικών και λοιπών αγροτικών δραστηριοτήτων, αλλά για ένα εξαιρετικά ευρύ κύκλο δραστηριοτήτων, εντός του οποίου περιλαμβάνονται οι τουριστικές και βιομηχανικές εγκαταστάσεις, τα κτίρια κοινωνικής πρόνοιας και περίθαλψης, σωφρονιστικά ιδρύματα, εγκαταστάσεις τεχνικής εξυπηρέτησης οικισμών κ.α., υπό τις προϋποθέσεις βέβαια να αφήνεται απερίφρακτο τμήμα γηπέδου πλάτους 2,5 ή 3 μέτρων τουλάχιστον στο ένα όριο του γηπέδου και με συνολικό ύψος περίφραξης έως 2,5 μέτρα.

Σε κάθε περίπτωση, με την προαναφερθείσα εν ισχύ διάταξη του ν. 4495/17, δίνεται η δυνατότητα, παρόλο το αυστηρό τυπικό πλαίσιο απαγόρευσης των περιφράξεων λόγω της κοινοχρησίας αφενός και της ευαισθησίας αφετέρου του αιγιαλού και της παραλίας, για περίφραξη ακόμα και στα 50 μέτρα από τη γραμμή αιγιαλού για τουριστικές – ξενοδοχειακές εγκαταστάσεις. Λόγω της πρόβλεψης της παραπάνω εξαιρετικής δυνατότητας, κρίσιμη θεωρείται εν προκειμένω η γνωμοδότηση του ΣΥΠΟΘΑ, το οποίο θα κληθεί να κρίνει για το αναγκαίο της εκάστοτε περίφραξης σε κάθε ξεχωριστή περίπτωση.

β) Η παροχή γνώμης από το Συμβούλιο Αρχιτεκτονικής

Άρθρο 7 § 1 ν. 4495/17, στ. ιβ

Παράλληλα, σύμφωνα με το στοιχείο ιβ της § 1 του άρθρου 7 του ν. 4495/17, όπως τροποποιήθηκε με το άρθρο 46 ν. 4759/2020, προβλέπεται πως στις αρμοδιότητες των Συμβουλίων Αρχιτεκτονικής που συγκροτούνται με απόφαση του Συντονιστή Αποκεντρωμένης Διοίκησης περιλαμβάνεται η  παροχή σύμφωνης γνώμης επί των αρχιτεκτονικών μελετών για κάθε οικοδομική εργασία σε απόσταση μικρότερη των εκατό (100) μέτρων από τη γραμμή παραλίας. Σημειώνεται πως τα Συμβούλια Αρχιτεκτονικής αποτελούν εν τοις πράγμασι το διάδοχο συλλογικό όργανο των Επιτροπών Πολεοδομικού και Αρχιτεκτονικού Ελέγχου (Ε.Π.Α.Ε), όσον αφορά στην αρμοδιότητα γνωμοδότησης επί αρχιτεκτονικών μελετών και στις περιπτώσεις όπου η έγκριση των αρχιτεκτονικών μελετών από τις Ε.Π.Α.Ε επιβάλλεται από διατάξεις του εκάστοτε ισχύοντος πολεοδομικού κανονιστικού πλαισίου (όπως πολεοδομικό σχεδιασμό πρώτου επιπέδου, αποφάσεις οριοθέτησης και καθορισμού όρων δόμησης οικισμών, π.δ. Ζωνών Οικιστικού Ελέγχου όπως και π.δ. Προστασίας)^[28].

Η παρέκκλιση στην απόλυτη προστασία αιγιαλού και παραλίας

Κατά παρέκκλιση του πλαισίου αυστηρής προστασίας του αιγιαλού και της παραλίας, ήτοι της γενικότερης απαγόρευσης παραχώρησης της αποκλειστικής χρήσης τους^[29], χορηγείται εκ του νομοθέτη η δυνατότητα μερικής εξαίρεσης από τη γενική αυτή απαγόρευση, με την παραχώρησης του δικαιώματος απλής χρήσης και της χρήσης για εκτέλεση έργων, η οποία εννοείται ως κάθε χρήση, εφόσον από αυτή δεν παραβιάζεται ο προορισμός του αιγιαλού/της παραλίας ως κοινόχρηστων πραγμάτων και δεν επέρχεται αλλοίωση στη φυσική μορφολογία τους και τα βιοτικά στοιχεία τους. Η παραχώρηση συντελείται ύστερα από στάθμιση των διακυβευόμενων συμφερόντων, υπό την προϋπόθεση ότι:

α) Οι όποιες επεμβάσεις δεν θα επιφέρουν ουσιώδη και, κυρίως, ανεπίστρεπτη βλάβη των παράκτιων οικοσυστημάτων, βάσει της αρχής της προφύλαξης και της ιδιότητας του φυσικού περιβάλλοντος ως υπέρτατο δημόσιο αγαθό,

β) θα θεμελιώνονται σε επιστημονικές μελέτες, όπως η Μελέτη Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων (ΜΠΕ), η ακτομηχανική και κάθε είδους τεχνική μελέτη,

γ) θα εξυπηρετούν υπέρτερους λόγους δημοσίου συμφέροντος,

δ) θα υπακούουν σε ένα ευρύτερο χωροταξικό πλαίσιο ρύθμισης των χρήσεων γης και δεν θα συνιστούν ευκαιριακές ή σημειακές παρεμβάσεις^[30], στο πλαίσιο της ενότητας της έννομης τάξης και

ε) θα εξυπηρετείται, ή τουλάχιστον δεν θα αναιρείται η κοινοχρησία του αιγιαλού και της παραλίας ως απόρροια της ιδιότητάς τους ως δημόσια πράγματα.

Η νομική φύση της παραχώρησης

Άρθρο 15 ν. 2971/01

Γενικά, το άρθρο 15 του ν. 2971/01 ορίζει πως η πράξη παραχώρησης υπόκειται πάντοτε σε μονομερή ανάκληση από το Δημόσιο για λόγους υπέρτερου δημοσίου συμφέροντος, είναι πράξη προσωποπαγής, άρα απαγορεύεται η μερική ή ολική μεταβίβασή της, με εξαίρεση την αξιοποίηση δημοσίων ακινήτων του άρθρου 14 του ν. 3986/11, και ανακαλείται εάν διαπιστωθεί παράβαση νόμου ή όρων της πράξης παραχώρησης.

Η διαχείριση των κοινόχρηστων πραγμάτων και άρα, εν προκειμένω, η παραχώρησή τους, αντιδιαστέλλεται προς τη διαχείριση της ιδιωτικής περιουσίας του Δημοσίου και έχει επανειλημμένα κριθεί πως αποτελεί άσκηση δημόσιας εξουσίας^[31]. Συγκεκριμένα, έχει κριθεί από το ΣτΕ πως η πράξη, με την οποία, στα πλαίσια της διαχειρίσεως των κοινοχρήστων πραγμάτων, παραχωρούνται ιδιαίτερα δικαιώματα επί αυτών, ανήκει στον πυρήνα της κρατικής εξουσίας, αφού η παραχώρηση αυτή έχει ως άμεση και αναγκαία συνέπεια την ευθεία επέμβαση στο δικαίωμα των τρίτων προς ακώλυτη χρήση του κοινοχρήστου πράγματος, σύμφωνα με τον προορισμό του. Ενόψει αυτού, τέτοιου είδους διοικητικές πράξεις, με τις οποίες παραχωρούνται ιδιαίτερα δικαιώματα επί κοινοχρήστων πραγμάτων, αποτελούν εκτελεστές διοικητικές πράξεις, διότι εκδίδονται κατ’ ενάσκηση δημοσίας εξουσίας και αποβλέπουν σε δημόσιο σκοπό^[32], και άρα υπόκεινται στον ακυρωτικό έλεγχο του Συμβουλίου της Επικρατείας.

Για παράδειγμα, κρίθηκε ότι όταν η ΕΤΑΔ, κρατικό νομικό πρόσωπο που διέπεται από το ιδιωτικό δίκαιο, εκδίδει μονομερείς πράξεις που αφορούν τη διαχείριση του αιγιαλού, στο πλαίσιο κατάρτισης σύμβασης παραχώρησης σε ιδιώτες, τότε η πράξη της αυτή αποτελεί διοικητική πράξη που εκδίδεται από διφυές νομικό πρόσωπο, στο πλαίσιο άσκησης δημόσιας εξουσίας και προς επιδίωξη δημοσίου σκοπού^[33].

Οι περιπτώσεις παραχώρησης

Ευλόγως, όταν στην παραχωρούμενη έκταση περιλαμβάνονται αρχαιολογικοί χώροι, μνημεία και ιστορικοί τόποι, απαιτείται η σύμφωνη γνώμη του Υπουργείου Πολιτισμού και Αθλητισμού, ενώ όταν περιλαμβάνονται προστατευόμενες περιοχές^[34], απαιτείται η σύμφωνη γνώμη του Υπουργείου Περιβάλλοντος και Ενέργειας. Παρακάτω, γίνεται μία προσπάθεια να καταγραφεί υπό τη μορφή πινάκων, για πρώτη φορά, το πλέγμα όλων των διατάξεων που αφορούν επεμβάσεις σε αιγιαλό και παραλία, με την παράθεση των συγκεκριμένων κατηγοριών έργων και δραστηριοτήτων, του οικείου άρθρου και σχετικών παρατηρήσεων.

Ακολουθούν σχηματοποιημένα τα έργα και οι δραστηριότητες για την κατασκευή και λειτουργία των οποίων παραχωρείται η απλή χρήση και η χρήση για εκτέλεση έργων σε αιγιαλό και παρα­λία:

Η ειδική διαδικασία στην Τουριστική Αξιοποίηση

Η τουριστική ανάπτυξη, ως ένας από τους κυριότερους μοχλούς οικονομικής ανάπτυξης της χώρας, έχει οδηγήσει στην πρόβλεψη εξειδικευμένων ρυθμίσεων κατά τη διαδικασία παραχώρησης της χρήσης αιγιαλού και παραλίας για τους οργανωμένους υποδοχείς τουριστικών δραστηριοτήτων, όσο και στην περίπτωση αξιοποίησης μέσω των Ειδικών Σχεδίων Χωρικής Ανάπτυξης Στρατηγικών Επενδύσεων (ΕΣΧΑΣΕ), στο πρότυπο των Ειδικών Σχεδίων Χωροταξικής Αξιοποίησης Δημοσίων Ακινήτων (ΕΣΧΑΔΑ).

1.Ειδικές διατάξεις για οργανωμένους υποδοχείς τουριστικών δραστηριοτήτων

Άρθρο 5 ν. 4179/13

Στους οργανωμένους υποδοχείς τουριστικών δραστηριοτήτων, δηλαδή στις περιοχές που αναπτύσσονται, βάσει ενιαίου σχεδιασμού, με κύρια χρήση την ανάπτυξη δραστηριοτήτων τουρισμού-αναψυχής και άλλων συνοδευτικών του τουρισμού δραστηριοτήτων^[36], επιτρέπεται, σύμφωνα με το άρθρο 5 του ν. 4179/13, σε απόσταση τουλάχιστον 30-50 μέτρων από τη γραμμή αιγιαλού η τοποθέτηση τουριστικών κατοικιών και κτιρίων καταλυμάτων, όπως και η υπό προϋποθέσεις εγκατάσταση χώρων εστίασης και αναψυχής, αποδυτηρίων, συγκροτημάτων υγιεινής, αθλητικών εγκαταστάσεων μέγιστου ύψους 3,5 μέτρων μέχρι τη γραμμή παραλίας ή σε απόσταση δέκα μέτρων τουλάχιστον από τη γραμμή αιγιαλού, εφόσον δεν έχει καθορισθεί παραλία.

Ειδικότερα,  επιτρέπεται η παραχώρηση για τη κατασκευή ή μετασκευή υφισταμένων εξεδρών επί πασάλων ή πλωτών προβλητών ή μόλων για την επιβίβαση και αποβίβαση από σκάφη πελατών έμπροσθεν σύνθετων τουριστικών καταλυμάτων ή άλλων καταλυμάτων υπό προϋποθέσεις δυναμικότητας και τοποθεσίας, όπως και η παραχώρηση για την κατασκευή (ξύλινων) διαδρόμων επί πασάλων υπό προϋποθέσεις μήκους και πλάτους έως 3 μέτρα, που καταλήγουν σε εξέδρα φέρουσα κινητά ή μόνιμα στέγαστρα, πέργκολες, στοιχεία ανάπαυσης και εξυπηρέτησης λουόμενων^[37].

Εύλογο είναι πως η κατασκευή, εφόσον είναι μόνιμη, ακολουθείται η διαδικασία έγκρισης περιβαλλοντικών όρων και έκδοσης σχετικής απόφασης ΑΕΠΟ. Επί παραδείγματι, η κατασκευή προβλητών εντάσσεται στον 6^ο α/α της Υποκατηγορίας Α2 ή της Κατηγορίας Β (αναλόγως του μήκους, βλ. και άρθρο 5Α) του Παραρτήματος Ι της ΥΑ περιβαλλοντικής κατάταξης ΔΙΠΑ/οικ. 37674/2016 (ΦΕΚ 2471/Β` 10.8.2016) και άρα απαιτεί την έκδοση ΑΕΠΟ από την οικεία Αποκεντρωμένη Διοίκηση ή την υπαγωγή του έργου σε Πρότυπες Περιβαλλοντικές Δεσμεύσεις αντίστοιχα, σύμφωνα με τα άρθρα 4 και 8 του ν. 4014/11. Σημειώνεται πως στην περίπτωση που η κατασκευή ενσωματώνεται σε υφιστάμενο τουριστικό κατάλυμα με εγκεκριμένους περιβαλλοντικούς όρους, υποβάλλεται φάκελος τροποποίησης ΑΕΠΟ του τουριστικού καταλύματος σύμφωνα με το άρθρο 6 του ν. 4014/2011.

Η διαδικασία παραχώρησης ολοκληρώνεται με απόφαση του Γενικού Γραμματέα Αποκεντρωμένης Διοίκησης, ύστερα από γνωμοδότηση της αρμόδιας λιμενικής αρχής και κατόπιν υποβολής σχετικής αίτησης στην αρμόδια Κτηματική Υπηρεσία, συνοδευόμενη από τοπογραφική αποτύπωση κατάλληλης κλίμακας, έκθεση τεχνικής περιγραφής των εργασιών και την εκδοθείσα ΑΕΠΟ ή υπαγωγή σε ΠΠΔ.^[38]

2. Ειδική διάταξη περί απαλλοτρίωσης για τουριστικά καταλύματα

Άρθρο 7, § 3 ν. 2971/01

Αντίστοιχα, με το άρθρο 67 ν. 4875/2021 (ΦΕΚ Α’250/23.12.2021) τροποποιήθηκε η παρ.3 του άρθρου 7 του ν. 2971/01 ειδικά για την επίσπευση της απαλλοτρίωσης τμημάτων ζωνών παραλίας που βρίσκεται έμπροσθεν και κατά μήκος ιδιοκτησίας ξενοδοχειακού καταλύματος. Συγκεκριμένα, ιδιοκτήτες/διαχειριστές ξενοδοχείων, οργανωμένων τουριστικών κατασκηνώσεων (camping) και σύνθετων τουριστικών καταλυμάτων^[39] των υποπερ. αα’, ββ’ και δδ’ αντίστοιχα της περ. α’ της § 2 του άρθρου 1 του ν. 4276/2014 δύνανται να υποβάλλουν σχετική αίτηση προς την αρμόδια Υπηρεσία Δόμησης για την επίσπευση της συντέλεσης της απαλλοτρίωσης του συγκεκριμένου τμήματος της ζώνης παραλίας, καταβάλλοντας το σύνολο της προβλεπόμενης αποζημίωσης, χωρίς να προκαλείται εκ του γεγονότος αυτού καμία οικονομική ή άλλη υποχρέωση του οικείου Δήμου ή του Δημοσίου. Σε κάθε περίπτωση, η οικεία ΥΔΟΜ υποχρεούται να ολοκληρώσει την διαδικασία άμεσα και κατά προτεραιότητα και το αργότερο εντός τεσσάρων μηνών από την παραλαβή της σχετικής αίτησης, χωρίς να απαιτούνται επιπλέον γνωμοδοτήσεις φορέων ή άλλων υπηρεσιών, ενώ, τέλος, μετά από την ολοκλήρωση της συντέλεσης της απαλλοτρίωσης το τμήμα της ζώνης παραλίας περιέρχεται στην κοινή χρήση, η παραχώρηση της χρήσης του οποίου απαιτεί την τήρηση των προϋποθέσεων παραχώρησης χρήσης των άρθρων 13 έως και 16Α του ν. 2971/2001, κατ’ αντιστοιχία με τις προαναφερθείσες περιπτώσεις.

3. Η παραχώρηση στα Ειδικά Εργαλεία του Χωροταξικού – Πολεοδομικού Δικαίου

Άρθρο 5 ν. 4864/21

Σύμφωνα με το άρθρο 5 του νέου ν. 4864/2021 περί Στρατηγικών Επενδύσεων, για την πραγματοποίηση αυτών επιτρέπεται η παραχώρηση στον φορέα της επένδυσης του δικαιώματος χρήσης αιγιαλού, παραλίας, συνεχόμενου ή παρακείμενου θαλάσσιου χώρου ή του πυθμένα, το αίτημα για την παραχώρηση του οποίου συνυποβάλλεται μαζί με τον φάκελο του φορέα της εκάστοτε επένδυσης,  κατά την υποβολή του επενδυτικού του φακέλου στην Ελληνική Εταιρεία Επενδύσεων και Εξωτερικού Εμπορίου Α.Ε., σύμφωνα με το άρθρο 12 ν. 4864/2021. Η απόφαση παραχώρησης κατά τις διαδικασίες των Στρατηγικών Επενδύσεων  περιλαμβάνει και απλή χρήση αιγιαλού και παραλίας για την εξυπηρέτηση λειτουργικών αναγκών των Στρατηγικών Επενδύσεων, καθορίζει τους λοιπούς όρους της παραχώρησης και τεκμηριώνει τους λόγους, για τους οποίους η παραχώρηση αυτή θεωρείται δημόσιας ωφέλειας,

Για την έκδοση της απαιτούμενης ΚΥΑ περί χρήσης του αιγιαλού απαιτείται η γνώμη του Γενικού Επιτελείου Ναυτικού και η τήρηση της κατά το δυνατόν ευρύτερης δημόσιας διαβούλευσης (με ελάχιστη χρονική διάρκεια τις επτά ημέρες) σχετικά με τους όρους παραχώρησης. Η απόφαση αυτή μπορεί να περιλαμβάνει και απλή χρήση αιγιαλού και παραλίας για την εξυπηρέτηση λειτουργικών αναγκών των συγκεκριμένων Στρατηγικών Επενδύσεων, να καθορίζει τους λοιπούς όρους της παραχώρησης και να τεκμηριώνει τους λόγους για τους οποίους η παραχώρηση θεωρείται δημόσιας ωφέλειας, βάσει του ίδιου του ορισμού των Επενδύσεων ως Στρατηγικές. Επί αυτού, σημειώνεται πως ως «Στρατηγικές Επενδύσεις» νοούνται οι επενδύσεις, οι οποίες, λόγω της στρατηγικής τους βαρύτητας για την εθνική ή την τοπική οικονομία, δύνανται να ενισχύσουν την απασχόληση, την παραγωγική ανασυγκρότηση και την ανάδειξη του φυσικού και πολιτιστικού περιβάλλοντος της Χώρας, σύμφωνα με τις αρχές της κοινωνικά δίκαιης, δίχως αποκλεισμούς, ισόρροπης και αειφόρου ανάπτυξης. Δηλαδή, οι επενδύσεις που συνδυάζουν την περιβαλλοντική, οικονομική και κοινωνική βιωσιμότητα υπό το πρίσμα της προώθησης της καινοτομίας, της πράσινης τεχνολογίας και της ανάπτυξης.

4.Ειδικά Σχέδια Χωρικής Ανάπτυξης Δημοσίων Ακινήτων (ΕΣΧΑΔΑ)

Άρθρο 14-14Α ν. 3986/11

Η απόδοση βιώσιμης επενδυτικής ταυτότητας σε δημόσια ακίνητα,^[40] με σκοπό την αξιοποίησή τους ως λόγο εντόνου δημοσίου συμφέροντος, γίνεται μέσω του καθορισμού του χωρικού προορισμού αυτών με την κατάρτιση και έγκριση Ειδικών Σχεδίων Χωρικής Ανάπτυξης Δημοσίων Ακινήτων (ΕΣΧΑΔΑ) με τη διαδικασία που προβλέπεται στο άρθρο 12 του ν. 3986/11. Για την αξιοποίηση των δημοσίων αυτών ακινήτων επιτρέπεται η απευθείας παραχώρηση στον κύριο της επένδυσης ή στον έλκοντα εξ αυτού δικαιώματα, της χρήσης αιγιαλού, και παραλίας ή και του δικαιώματος εκτέλεσης, χρήσης και εκμετάλλευσης λιμενικών έργων ή επέκτασης, ήδη υφιστάμενων στην περιοχή, λιμενικών εγκαταστάσεων επί αιγιαλού και παραλίας για την εξυπηρέτηση της επένδυσης.

Συγκεκριμένα, αν πρόκειται για παραχώρηση απλής χρήσης, η απόφαση απευθείας παραχώρησης εκδίδεται από τον Υπουργό Οικονομικών ύστερα από εισήγηση της Γενικής Γραμματείας Δημόσιας Περιουσίας, μετά από αίτηση του ενδιαφερόμενου στην αρμόδια Κτηματική Υπηρεσία και η παραχώρηση δίνεται με αντάλλαγμα που καθορίζεται με Υπουργική Απόφαση ανά πενταετία. Ενισχυτικό στοιχείο της σημασίας που δίνεται εκ του νόμου στην επενδυτική δραστηριότητα είναι πως η παραχώρηση γίνεται για χρονικό διάστημα μέχρι πενήντα έτη και μπορεί να παραταθεί για περαιτέρω σαράντα εννέα έτη με τους όρους και προϋποθέσεις που ορίζονται σε Κοινή Υπουργική Απόφαση. Άξιο αναφοράς είναι επίσης, πως στην περίπτωση που εκτελεστούν, βάσει της παραχώρησης, λιμενικά έργα τα οποία εμπεριέχουν πρόσχωση θαλάσσιου χώρου, μετά την ολοκλήρωσή τους κινείται η διαδικασία επανακαθορισμού των οριογραμμών αιγιαλού – παραλίας και το γήπεδο που δημιουργείται καταγράφεται ως δημόσιο κτήμα, το οποίο δύναται να παραχωρείται κατά χρήση ή να εκμισθώνεται απευθείας στον κύριο της επένδυσης ή στον έλκοντα εξ αυτού δικαιώματα.

Σημειωτέον πως για την εκτέλεση έργων στον αιγιαλό ή στην παραλία τηρείται η διαδικασία που ορίζεται στις διατάξεις του βασικού νόμου 2971/2001 και της παραγράφου 6β του άρθρου 14 του ν. 3986/11, ενώ επαναλαμβάνεται η γενική επιταγή για ελεύθερη και απρόσκοπτη πρόσβαση των λουσμένων στην παραλία και αιγιαλό^[41]

5.Ειδικά Σχέδια Χωρικής Ανάπτυξης Στρατηγικών Επενδύσεων (ΕΣΧΑΣΕ)

Άρθρο 14-14Α ν. 3986/11

Τα Ειδικά Σχέδια Χωρικής Ανάπτυξης Στρατηγικών Επενδύσεων (ΕΣΧΑΣΕ) του άρθρου 24 του ν. 3894/2010^[42], τα οποία είναι ταυτοχρόνως χωροταξικά, πολεοδομικά και περιβαλλοντικά εργαλεία, έχουν οικονομικό και αναπτυξιακό σκοπό και είναι ικανά να υποβοηθήσουν την εθνική οικονομία και να συμβάλουν στην άμεση αντιμετώπιση της οικονομικής κρίσης, όπως έχει δεχθεί και το ΣτΕ. Συγκεκριμένα, έχει νομολογιακά λεχθεί, με αφορμή την επεξεργασία του σχεδίου π.δ. για την έγκριση του ΕΣΧΑΣΕ «Ίτανος Γαία» στη θέση «Χερσόνησος Σίδερο» της Κρήτης, πως το ΕΣΧΑΣΕ δεν εντάσσεται σε κανένα από τα προβλεπόμενα είδη χωροταξικού σχεδιασμού, δηλαδή στα αναφερόμενα σε συγκεκριμένη υποδιαίρεση του εθνικού χώρου σχέδια, γνωστή και καθορισμένη με κριτήρια εκ των προτέρων γνωστά (π.χ. γεωγραφικά ή μορφολογικά) ή αναγόμενα σε συγκεκριμένη οικονομική δραστηριότητα δυνάμενη να ασκείται από οποιονδήποτε, της οποίας καλούνται να ρυθμίσουν τους όρους και τις προϋποθέσεις ανάπτυξης στο χώρο. Επίσης, πως δεν αποτελεί εργαλείο πολεοδομικού σχεδιασμού, προσομοιάζει, όμως, προς τον πολεοδομικό σχεδιασμό στην ειδική περίπτωση που η στρατηγική επένδυση προσλαμβάνει μορφή πολεοδόμησης ειδικού τύπου, αν και διαφοροποιείται και τότε ως προς τον στόχο που είναι πάντα αναπτυξιακός, ενώ αυτός του πολεοδομικού σχεδίου είναι γενικός και αφορά την ανάπτυξη των πόλεων και των οικισμών^[43]. Η εμβέλεια, επομένως, του ΕΣΧΑΣΕ, σύμφωνα με το Ανώτατο Διοικητικό Δικαστήριο, ως εργαλείου σχεδιασμού εξαντλείται στη ρύθμιση της σχέσεως συγκεκριμένης στρατηγικής επένδυσης με το χώρο, εντός του οποίου θα υλοποιηθεί, ο σχεδιασμός δε αυτός κατατείνει στην πραγματοποίηση της επένδυσης, μεγάλης, κατά τα προαναφερόμενα, οικονομικής και αναπτυξιακής σημασίας, κατά τρόπο ώστε αυτή να εναρμονίζεται με τη συνταγματική επιταγή της βιωσιμότητας και αειφορίας^[44].

Στο πεδίο της παραχώρησης της χρήσης επί του αιγιαλού και της παραλίας για ΕΣΧΑΣΕ εφαρμόζονται αντίστοιχα οι ρυθμίσεις που ισχύουν για τα ΕΣΧΑΔΑ, σύμφωνα με το άρθρο 24 του ν. 3984/2010.

6.Ειδικά Πολεοδομικά Σχέδια (ΕΠΣ)

 Άρθρο 8 ν. 4447/16

Με τον πρόσφατο Νόμο 4864/2021 περί στρατηγικών επενδύσεων έγινε δυνατή η παραχώρηση χρήσης αιγιαλού ή παραλίας όταν αυτό προβλέπεται από Ειδικό Πολεοδομικό Σχέδιο (ΕΠΣ) του άρθρου 8 ν. 4447/2016, όπως τροποποιήθηκε με το άρθρο 11 ν. 4759/2020. Μέσω των ΕΠΣ διενεργείται η χωρική οργάνωση και ανάπτυξη περιοχών ανεξαρτήτως διοικητικών ορίων που μπορεί να λειτουργήσουν ως υποδοχείς σχεδίων, έργων και προγραμμάτων υπερτοπικής κλίμακας ή στρατηγικής σημασίας και για τις οποίες απαιτείται ειδική ρύθμιση των χρήσεων γης και των λοιπών όρων ανάπτυξής τους. Και σε αυτές τις περιπτώσεις, η παραχώρηση χρήσης αιγιαλού ή παραλίας γίνεται εφόσον προβλέπεται από ΕΠΣ, δια του οποίου πραγματοποιείται σχεδιασμός γης επί του αιγιαλού ή της παραλίας και σύμφωνα με τους ειδικότερους όρους που προβλέπονται σε αυτό.

Τα Αντιδιαβρωτικά Έργα

Άρθρο 12 ν. 2971/01

Επίσης, μεγάλο ενδιαφέρον προκαλεί τόσο στον θεωρητικό και εφαρμοστή του δικαίου, όσο και στον εκάστοτε επενδυτή, η ιδιαίτερη διαδικασία παραχώρησης για την εκτέλεση έργων αποτροπής και/ή αντιμετώπισης της διάβρωσης των ακτών που προκαλείται εξαιτίας της σφοδρότητας των κυμάτων, της σαθρότητας του εδάφους λόγω των επιπτώσεων της κλιματικής αλλαγής ή άλλων παραγόντων. Η εκτέλεση τεχνικών έργων επί του αιγιαλού ή της παραλίας, εν προκειμένω η εκτέλεση αντιδιαβρωτικών έργων, επιτρέπεται μόνον εφόσον τηρηθεί η διαδικασία του άρθρου 12 του ν. 2971/2001, αναλόγως της φύσης του έργου και με την προϋπόθεση ότι θα τηρηθούν οι όροι προστασίας της ακτής, που αποτελεί ουσιώδες στοιχείο του φυσικού περιβάλλοντος^[45]. Σε περίπτωση δε που η διαδικασία αυτή δεν τηρηθεί, τα επί του αιγιαλού ή της παραλίας ανεγερθέντα κτίσματα είναι αυθαίρετα και κατεδαφιστέα.

1. Η κατασκευή εκ μέρους του Δημοσίου

Συγκεκριμένα, προβλέπεται ειδική διαδικασία, κατά τις διατάξεις των δημοσίων έργων, εκ μέρους της αρμόδιας Επιτροπής καθορισμού αιγιαλού και παραλίας της § 1 του άρθρου 3 του ν. 2971/01, σε περίπτωση που διαπιστώσει η ίδια ότι προκαλείται ή απειλείται διάβρωση επί ακτών και αφού λάβει υπόψη τις προβλέψεις του Περιφερειακού Σχεδίου για την Προσαρμογή στην Κλιματική αλλαγή του άρθρου 43 του ν. 4414/2016 για την προσαρμογή στην κλιματική αλλαγή^[46], εφόσον αυτό έχει εγκριθεί.

Αντιστοίχως, στην § 4 του άρθρου 12 του ν. 2971/01 προβλέπεται η δυνατότητα να επιτραπεί με απόφαση του Συντονιστή της οικείας Αποκεντρωμένης Διοίκησης στις αρμόδιες υπηρεσίες του Υπουργείου Πολιτισμού και Αθλητισμού, εάν από τη διάβρωση απειλούνται με καταστροφή αρχαία και η ακεραιότητα των εγκαταστάσεων αρχαιολογικών χώρων, η εκτέλεση των αναγκαίων προστατευτικών έργων των αρχαίων με βάση ακτομηχανική και τεχνική μελέτη, που θεωρούνται από τη Διεύθυνση Τεχνικών Υπηρεσιών της οικείας Περιφέρειας. Σε κάθε περίπτωση, εάν η Επιτροπή διαπιστώσει ότι η διάβρωση προήλθε από μη νόμιμες ενέργειες ή έργα, επιβάλλονται διοικητικές και ποινικές κυρώσεις του άρθρου 29 του ίδιου νόμου.

2. Η κατασκευή εκ μέρους ιδιώτη

Αν από τη διάβρωση απειλείται ιδιωτικό ακίνητο, μπορεί, σύμφωνα με τις §§ 2-3 του άρθρου 12 να επιτραπεί στον κύριό του να κατασκευάσει με δαπάνη του και με την επίβλεψη μηχανικού τα απαιτούμενα προστατευτικά έργα.

Σχηματοποιημένα^[47], η διαδικασία παραχώρησης για την κατασκευή αντιδιαβρωτικών έργων έχει ως εξής:

Εδώ πρέπει να σημειωθεί πως, νομολογιακά, σε περίπτωση κατά την οποία η οικεία Επιτροπή του άρθρου 3 προέβη σε αυτοψία για την εξακρίβωση επί του πραγματικού της διάβρωσης και συνέταξε σχετικό πρακτικό μη διαπίστωσης διάβρωσης, αυτό φέρει εκτελεστό χαρακτήρα, δεδομένου ότι η διαπίστωση από την Επιτροπή ότι ή ακτή διαβρώνεται από τη θάλασσα αποτελεί προϋπόθεση για την χορήγηση από το αρμόδιο όργανο της άδειας κατασκευής τεχνικού έργου για την προστασία της από τη διάβρωση και συνεπώς πρέπει να φέρει προσήκουσα αιτιολογία. Συγκεκριμένα, στην απόφαση ΣτΕ 885/2019 αναφέρεται πως η Επιτροπή, «με το πρακτικό αυτό, δεν συνεκτίμησε, εν όψει και των ισχυρισμών των αιτούντων, την προσκομισθείσα ενώπιόν της έκθεση πραγματογνωμοσύνης, η οποία, κατ’ επίκληση ειδικών και συγκεκριμένων στοιχείων, (…) χωρίς να διαλάβει ιδιαίτερη επιστημονική τεκμηρίωση ή να αντικρούσει, κατά τρόπο ειδικό, ως όφειλε, το περιεχόμενο της έκθεσης αυτής.», με το Δικαστήριο να ακυρώνει το σχετικό πρακτικό και να αναπέμπει την υπόθεση στη Διοίκηση για νέα αιτιολογημένη κρίση.

Σχετική είναι και η κρίση του ΣτΕ στην απόφαση 855/2018, με την οποία απορρίφθηκε αίτηση ακύρωσης κατά ΑΕΠΟ αντιδιαβρωτικών έργων, απορρίπτοντας τον προβαλλόμενο λόγο για ελλιπή Μελέτη Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων (ΜΠΕ), κρίνοντας πως η μελέτη όχι μόνο εξέτασε τις εναλλακτικές λύσεις, αλλά διερεύνησε και την πιθανότητα της λεγόμενης «μηδενικής λύσης», δηλαδή μη εκτέλεσης του έργου, αναφέροντας: «Η άσχημη όμως κατάσταση και εικόνα των διαβρωμένων και κατακερματισμένων ακτών καθώς και των υφιστάμενων έργων προστασίας ήταν τέτοια, που δημιουργούσε πέραν της οπτικής ρύπανσης και θέματα που σχετίζονται με την ασφάλεια και προστασία των επισκεπτών και των εργαζομένων. Παράλληλα η θέση του έργου θα έμενε εντελώς απροστάτευτη από την κυματική δράση και τη διάβρωση που αυτά προκαλούν στην ακτή. Για τους παραπάνω αναφερόμενους λόγους, δεν προκρίθηκαν οι εναλλακτικές λύσεις, αλλά ούτε η μηδενική στο σχεδιασμό των θαλάσσιων προστατευτικών έργων …» Καταλήγοντας, το Δικαστήριο απεφάνθη πως η ΜΠΕ διερεύνησε τις πιθανές λύσεις και κατέληξε στην προταθείσα λύση για την αποτροπή της διάβρωσης της ακτής, η λύση δε αυτή αξιολογήθηκε και εγκρίθηκε από τη Διοίκηση ως η πλέον αποτελεσματική και φιλική προς το περιβάλλον.

Ο ρόλος της Θαλάσσιας Χωροταξίας

Σε κάθε περίπτωση, θετική νομοθετική εξέλιξη σε εθνικό επίπεδο θα αποτελούσε η έγκριση ενός Ειδικού Χωροταξικού Σχεδίου για την Παράκτια Ζώνη, όπως και η έγκριση Εθνικού Πλαισίου Θαλάσσιου Χωροταξικού Σχεδιασμού και των αντίστοιχων Θαλάσσιων Χωροταξικών Σχεδίων, με στόχο τον πλήρη κατευθυντήριο και ρυθμιστικό σχεδιασμό του παράκτιου χώρου, βασική αρχή της αποτελεσματικότητας του οποίου είναι η εξασφάλιση συνοχής μεταξύ του χερσαίου και του θαλάσσιου σχεδιασμού, με έμφαση στις παράκτιες ζώνες, οι οποίες αποτελούν και το συνδετικό χώρο^[48].

Βέβαια, μετά την πρόσφατη τροποποίηση του ν. 4546/2018^[49] από τον ν. 4759/2020 για τον Εκσυγχρονισμό της Χωροταξικής και Πολεοδομικής Νομοθεσίας, με τον οποίο ενσωματώθηκε η Οδηγία 2014/89/ΕΕ «περί θεσπίσεως πλαισίου για το θαλάσσιο χωροταξικό σχεδιασμό» για τον Θαλάσσιο Χωροταξικό Σχεδιασμό, αφαιρέθηκε πλήρως η έννοια της «παράκτιας ζώνης» από το πεδίο εφαρμογής του νόμου (άρθρο 2), τα «παράκτια ύδατα» του άρθρου 3, όπως και οι «παράκτιες χωρικές ενότητες» ως αντικείμενο σχεδιασμού των Θαλάσσιων Πλαισίων του άρθρου 6 (§ 4).

Ελλείπει δηλαδή πλέον στον νόμο το συνδετικό στοιχείο μεταξύ ξηράς και θάλασσας, άλλως το στοιχείο αλληλεπίδρασης της μεν και της δε, το οποίο μετουσιώνεται στην έννοια της παραλίας και του αιγιαλού και αποτυπώνεται στον ορισμό της «παράκτιας ζώνης» στον προαναφερθέντα νόμο, ως «[τ]η γεωμορφολογική περιοχή εκατέρωθεν της ακτογραμμής, στην οποία η αλληλεπίδραση μεταξύ του θαλάσσιου και του χερσαίου τμήματος αποκτά τη μορφή πολύπλοκων συστημάτων οικολογικών στοιχείων και πόρων αποτελούμενων από βιοτικές και αβιοτικές συνιστώσες που συνυπάρχουν και αλληλεπιδρούν με τις ανθρώπινες κοινότητες και τις σχετικές κοινωνικοοικονομικές δραστηριότητες».

Παρόλα αυτά, αυτή ακριβώς η αλληλεπίδραση έχει παραμείνει, ακόμα και μετά την ανωτέρω τροποποίηση, στο άρθρο αναφοράς των στόχων του θαλάσσιου χωροταξικού σχεδιασμού, μεταξύ των οποίων αναφέρεται συγκεκριμένα «η στήριξη και προώθηση της βιώσιμης ανάπτυξης και της χωρικής συνοχής μεταξύ του θαλάσσιου και του παράκτιου χώρου, μέσα από τη σύνθεση των οικολογικών, περιβαλλοντικών, οικονομικών, κοινωνικών και πολιτισμικών παραμέτρων, λαμβάνοντας υπόψη τις αλληλεπιδράσεις ξηράς – θάλασσας, την οικοσυστημική προσέγγιση και γενικότερα τις αρχές της αειφορικής διαχείρισης.». Δηλαδή, παρόλο που αφενός εντοπίζεται η προσπάθεια του νομοθέτη να συμπεριλάβει στην έννοια της συστημικής οργάνωσης την παραλία και τον αιγιαλό, αφετέρου αυτή αποδυναμώνεται μετά τις τροποποιήσεις του ν. 4759/20, προκαλώντας ανασφάλεια στον αναγνώστη και ερμηνευτή του δικαίου.

Σημειωτέον πως τον Δεκέμβρη του 2021 η Ευρωπαϊκή Επιτροπή απέστειλε προειδοποιητική επιστολή στις αρμόδιες αρχές της Ιταλίας, της Κύπρου, της Ελλάδας, της Κροατίας και Ρουμανίας, καλώντας για ορθή εφαρμογή της Οδηγίας 2014/89/ΕΕ περί θαλάσσιου χωροταξικού σχεδιασμού, υπό το πρίσμα της ανάπτυξης μιας βιώσιμης γαλάζιας οικονομίας, της βιώσιμης χρήσης των θαλάσσιων πόρων και της διατήρησης υγιών θαλάσσιων οικοσυστημάτων και βιοποικιλότητας, σύμφωνα με τους όρους της Ευρωπαϊκής Πράσινης Συμφωνίας^[50].

Απαραίτητη κρίνεται λοιπόν, σε πρώτο στάδιο, η έγκριση Εθνικής Χωρικής Στρατηγικής για τον Θαλάσσιο Χώρο, η οποία θα προτείνει, δίνοντας κατευθύνσεις χωρικής οργάνωσης, την οργάνωσή του και τις υποδιαιρέσεις του. Με αυτό τον τρόπο, σε συνδυασμό με τα Θαλάσσια Χωροταξικά Πλαίσια, αποτέλεσμα θα είναι η σύνθεση ενός εθνικού, πολυεπίπεδου μεν, συνεκτικού δε θαλάσσιου χωροταξικού σχεδιασμού, ο οποίος θα δρα ως δικλείδα ασφαλείας του περιβάλλοντος σε περίπτωση επεμβάσεων στις περιοχές εφαρμογής του.

Τελικές παρατηρήσεις

Σε κάθε περίπτωση, οι ανθρώπινες δραστηριότητες, οι επιπτώσεις της κλιματικής αλλαγής, οι κίνδυνοι φυσικών καταστροφών και η δυναμική των ακτογραμμών, όπως διάβρωση ή προσχώσεις, μπορεί να έχουν σοβαρές επιπτώσεις στην οικονομική ανάπτυξη και πρόοδο της παραλίας, καθώς και στα θαλάσσια οικοσυστήματα, οδηγώντας σε υποβάθμιση του περιβάλλοντος, απώλεια βιοποικιλότητας και υποβάθμιση των οικοσυστημικών υπηρεσιών, συνεπώς σε γενικότερη χειροτέρευση των παραγόντων που αποτελούν το φυσικό και ανθρωπογενές περιβάλλον^[51].

Καταλήγοντας, εντοπίζουμε, ως γενική αρχή, την ανάγκη να έχει προηγουμένως εξασφαλισθεί, πριν από οποιοδήποτε επέμβαση, το συμβατό του εκάστοτε έργου ή δραστηριότητας προς τα οικεία οικοσυστήματα και τη λειτουργία και μορφολογία της ακτής, βάσει ενός συνολικού προγραμματισμού της επεμβάσεως, έχοντας υπόψη την ευαισθησία του θαλάσσιου παράκτιου οικοσυστήματος, το οποίο λόγω της φύσης του και της κατά προορισμό χρήσης του χρήζει ιδιαίτερης και εξειδικευμένης προστασίας^[52], καθιστώντας επιβεβλημένη την αυστηρή προστασία του πυρήνα του.

Για την επίτευξη της συνολικής προστασίας του αιγιαλού και της παραλίας αλλά και ταυτοχρόνως της βιώσιμης αξιοποίησής τους, είναι αναγκαία πρωταρχικά η στοιχειοθέτηση ειδικής νομοθετικής μέριμνας, με την οποία θα εξισορροπείται η σύγκρουση μεταξύ της ανάγκης για οικονομική ανάπτυξη και για διατήρηση της ακεραιότητας των πολύτιμων αυτών φυσικών και αισθητικών πόρων^[53]. Αυτή πρέπει να απορρέει εκ των από το άρθρο 24 του Συντάγματος και το δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης αρχών της προστασίας του περιβάλλοντος ως υπέρτερο δημόσιο αγαθό, της βιώσιμης ανάπτυξης και της φέρουσας ικανότητας του οικοσυστήματος, καθώς και των αρχών της έγκαιρης εκτίμησης, της συνολικής ή σφαιρικής εκτίμησης και της διαβάθμισης των επιπτώσεων της ΜΠΕ^[54], όταν αυτή απαιτείται. Στο ίδιο πνεύμα, η στασιμότητα που εντοπίζεται εν προκειμένω στην κατάρτιση των Θαλάσσιων Χωροταξικών Σχεδίων ενισχύει την αβεβαιότητα του εφαρμοστή του δικαίου και επιτρέπει τις αυθαιρεσίες στον θαλάσσιο και παράκτιο χώρο.

Κρίσιμο, εν κατακλείδι, είναι η αντιμετώπιση των αυθαιρεσιών, η επενδυτική και τουριστική αξιοποίηση, όπως και η εκτέλεση έργων στην παραλία και τον αιγιαλό να μην αντιμετωπίζεται αυτοτελώς, αλλά η οποιαδήποτε επέμβαση να αποτελεί τμήμα Ολοκληρωμένης Διαχείρισης της Παράκτιας Ζώνης, ως συνδετικό στοιχείο της αλυσίδας του συστήματος που συνθέτει το παράκτιο οικοσύστημα, στο οποίο η συμπληρωματική και αλληλεξαρτώμενη φύση του θαλάσσιου και του χερσαίου τμήματος συναποτελούν μια ενιαία οντότητα^[55].

*Κωνσταντίνος Καρατσώλης, Δικηγόρος, Δίκαιο Περιβάλλοντος και Πολεοδομίας DTK LAW FIRM

**Ιφιγένεια Τσακαλογιάννη, Δικηγόρος ΜΔΕ Δ. Περιβάλλοντος ΕΚΠΑ DTK LAW FIRM

Πηγή: νομική μελέτη με τίτλο: «Τα θαλάσσια παράκτια οικοσυστήματα και η ανθρώπινη δραστηριότητα εν έτει 2022 – Κωδικοποίηση και καταγραφή του ισχύοντος Δικαίου» (συγγραφείς: 1) Κωνσταντίνος Καρατσώλης, Δικηγόρος, Δίκαιο Περιβάλλοντος και Πολεοδομίας και 2) Ιφιγένεια Τσακαλογιάννη, Δικηγόρος ΜΔΕ Δ. Περιβάλλοντος ΕΚΠΑ). Πρώτη Δημοσίευση της μελέτης: Περιοδικό Νομικό Βήμα, Τεύχος Μαρτίου – Απριλίου 2022, Δικηγορικός Σύλλογος Αθηνών (τόμος 70).

Παραπομπές 

[1]. ΦΕΚ Α΄285/19.12.2001.

[2]. ΦΕΚ Α΄65/24.04.2019.

[3]. Όπως τροποποιήθηκε με την § 1  του άρθρου 23 του ν. 4607/2019 (ΦΕΚ Α’ 65/24.04.2019).

[4]. ΣτΕ 1389/2016 σκ. 8-9. Πρβλ. ΣτΕ 2245/2014, 4513/2009, 2402/2009, 3288/2008, 3615/2007 7μ., 3951/ 2009, 3923/2008, 3869/2008, 2688/2007, 3778/2004.

[5]. ΣτΕ 660/2019 σκ. 7.

[6]. Βλ. και ΣτΕ 1668/19 σκ. 15: «ο αιγιαλός, όπως και ο παλαιός αιγιαλός, [σημ. πως «παλαιός αιγιαλός» είναι η ζώνη ξηράς η οποία προκύπτει από τη μετακίνηση της ακτογραμμής προς τη θάλασσα, οφείλεται σε φυσικές προσχώσεις ή νόμιμα τεχνικά έργα και προσδιορίζεται από τη νέα γραμμή αιγιαλού και το όριο του παλαιότερα υφιστάμενου αιγιαλού] είναι φυσικό φαινόμενο το οποίο δεν δημιουργείται με πράξη της Πολιτείας, όπως η παραλία, αλλά διαπιστώνεται και καθορίζεται εγκύρως με τη διαδικασία και τα όργανα που ορίζει ο νόμος.» Ο  παλαιός αιγιαλός, ο οποίος προσδιορίζεται από το φυσικό φαινόμενο της μέγιστης συνήθους ανάβασης των χειμερίων κυμάτων, είναι ανεπίδεκτος κτήσης ιδιωτικών δικαιωμάτων και καθίσταται, με την επέκταση των ορίων της ακτογραμμής προς τη θάλασσα, τμήμα της δημόσιας κτήσης (βλ. ΣτΕ 2482/2017,1684/2015, 1870/2010 κ.ά.).

[7]. ΣτΕ 1870/10 σκ. 5. Πρβλ. ΣτΕ 2574/2011, 3462/ 2007, 1446/2003, 1977/2002, 3085/2000, 2644, 2645/ 1999, 1185/1996, 1329/ 1993, 3143/1992, 951/1988, 523/1977 Ολ.

[8]. Βλ. ΑΠ 566/12, 598/16, 217/19, 1141/19 τμ. Γ’ πολιτικό.

[9]. ΦΕΚ Α’ 245/9.12.2020

[10]. ΦΕΚ Α’92/7.5.2020

[11]. Καρατσώλης Κ., Εισαγωγή στο Δίκαιο της Πολεοδομίας στην Ελλάδα και στην Κύπρο, 2020, Νομική Βιβλιοθήκη, σ. 50

[12]. Ανωτ. υποσ. 2, σ. 282

[13]. Βλ. άρθρο 2 § 3 ν. 2971/01 : «Κύριος προορισμός των κοινοχρήστων πραγμάτων της παραγράφου 1 είναι η ελεύθερη και ακώλυτη πρόσβαση του κοινού προς αυτά, καθώς και η επικοινωνία της ξηράς με τη θάλασσα, λιμνοθάλασσα, λίμνη ή ποταμό».

[14]. Βλ. ΑΠ 562/2016 (Α1 Πολιτικό Τμήμα), 721/ 2001, 1522/2002, 573/2008, 1334/2010, 1441/2011, 301/ 2013 (Γ’ Πολιτικό Τμήμα).

[15]. Τσούση Ι. Η προστασία των παράκτιων οικοσυστημάτων, Διπλωματική Εργασία, Νοέμβριος 2020, Νομική ΕΚΠΑ, Ψηφιακό Αποθετήριο Πέργαμος, σ. 29.

[16]. ΑΠ 1141/19 τμ. Γ’ πολιτικό.

[17]. Καρατσώλης Κ./Τσακαλογιάννη Ι./Κολο­βέντζου Ε., Προστατευόμενες περιοχές: Νομική θεώρηση του σύγχρονου πλαισίου, 2021, Νομική Βιβλιοθήκη, σ. 28. Ενδεικτικά βλ. ΣτΕ 2993/81, 1069/84, 4617/ 86, 3521/92, 2161/94 και 3944/15, σκ. 12: «[…] οι ρυθμίσεις των άρθρων 13 και 15 του ν. 2971/2001 έχουν την έννοια ότι η παραχώρηση δικαιωμάτων απλής χρήσης επί του αιγιαλού και της παραλίας, στους πρωτοβάθμιους ΟΑ για την άσκηση δραστηριοτήτων που είναι, καταρχήν, ήπιες και συμβατές με τον προορισμό των στοιχείων αυτών του φυσικού περιβάλλοντος ως κοινοχρήστων, πρέπει να γίνεται μεμονωμένα και κατά περίπτωση, ύστερα από εξατομικευμένη κρίση της Διοικήσεως, συνοδευόμενη από τα αναγκαία διαγράμματα, με την οποία θα τίθενται και οι αναγκαίοι όροι και περιορισμοί ενόψει των ιδιαίτερων χαρακτηριστικών του υπό παραχώρηση συγκεκριμένου τμήματος του αιγιαλού, προκειμένου να διασφαλισθεί και η κατά προορισμό χρήση του ως κοινόχρηστου αγαθού, […] δεδομένου ότι οι μόνιμες κατασκευές, πέραν της αλλοίωσης που επιφέρουν στη μορφολογία του αιγιαλού, συνδέονται με δραστηριότητες μη συμβατές με το χαρακτήρα και τον προορισμό του αιγιαλού, ως κοινόχρηστου φυσικού αγαθού, και ως εκ τούτου αποτελούν μη επιτρεπόμενη χρήση εκ του νόμου».

[18]. ΦΕΚ Α’33/14.03.1983.

[19]. Βλ. ενδεικτικά ΣτΕ 3111/1990, 3682/1986.

[20]. Κατά την έννοια των άρθρων 2, 3 και 4 του ν. 3155/1955 (Α΄ 63) και του άρθρου 1 του π.δ. 347/1993 (Α΄146).

[21]. ΦΕΚ 149 Α/10.08.2018, κύρωση με το άρθρο 4 του ν. 4576/18, ΦΕΚ Α’196/27.11.18.

[22]. Βλ. διευκρινιστική Εγκύκλιος ΥΠΕΝ/ΣΕΝΕ/ 1162/96/7.1.19 (ΑΔΑ: ΩΕΩΗ4653Π8-ΩΔ9) «Σχετικά με την εφαρμογή του άρθρου 52 του ν.4559/2018 (142) υπό το πρίσμα της ΠΝΠ».

[23]. ΦΕΚ A’ 45/09.03.2019

[24]. ΦΕΚ Α’65/24.04.2019.

[25]. ΦΕΚ Α 36/9.3.2021.

[26]. Η περίπτωση εισήχθη με την § 12 του άρθρου 34 ν. 4546/2018.

[27]. ΦΕΚ Α’ 95/22.06.1984.

[28]. Βλ. το υπ’ αριθ. ΥΠΕΝ/∆ΕΣΕ∆Π/119196/1353/ 10.12.2020 έγγραφο: «Διευκρινήσεις ως προς τις αρμοδιότητες των Συμβουλίων Αρχιτεκτονικής (Σ.Α.) σε σχέση με τις αρμοδιότητες των πρώην Επιτροπών Πολεοδομικού και Αρχιτεκτονικού Ελέγχου (Ε.Π.Α.Ε)», Υπουργείο Περιβάλλοντος και Ενέργειας (ΑΔΑ: ΨΕΟΟ4653Π8-7ΧΒ).

[29]. Εκτός αν επιβάλλεται για λόγους υπέρτερου δημοσίου συμφέροντος, εθνικής άμυνας, δημόσιας τάξης, ασφάλειας, προστασίας αρχαιοτήτων, υγείας ή προστασίας του περιβάλλοντος, βλ. άρθρο 2 § 3 και άρθρο 15 ν. 2971/01.

[30]. Ανωτ. υποσ. 3, σ. 11.

[31]. Πρβλ. 1152/2015, 1155/2016, 2449/2017, 21/ 2019 (επταμ.).

[32]. ΣτΕ 891/2008 σκ. 5: «από τις διατάξεις του άρθρου 970 ΑΚ, ερμηνευομένου υπό το φως των άρθρων 5 και 24 του Συντάγματος συνάγεται ότι η πράξη, με την οποία, στα πλαίσια της διαχειρίσεως των κοινοχρήστων πραγμάτων, παραχωρούνται ιδιαίτερα δικαιώματα επί αυτών, ανήκει στον πυρήνα της κρατικής εξουσίας, αφού η παραχώρηση αυτή έχει ως άμεση και αναγκαία συνέπεια την ευθεία επέμβαση στο δικαίωμα των τρίτων προς ακώλυτη χρήση του κοινοχρήστου πράγματος, σύμφωνα με τον προορισμό του. Ενόψει των ανωτέρω, πράξεις της Διοικήσεως, με τις οποίες παραχωρούνται ιδιαίτερα δικαιώματα επί κοινοχρήστων πραγμάτων, στις οποίες περιλαμβάνονται και εκείνες με τις οποίες παραχωρείται η συνολική διαχείριση και εκμετάλλευση αυτών, καθώς και εκείνες, με τις οποίες καθορίζεται χρηματικό ποσό ως αντάλλαγμα για την παραχώρηση τέτοιου δικαιώματος, αποτελούν εκτελεστές διοικητικές πράξεις, διότι εκδίδονται κατ’ ενάσκηση δημοσίας εξουσίας και αποβλέπουν σε δημόσιο σκοπό».

[33]. ΟλΣτΕ 895/08, 2685/10, 2793/12, 2404/14 Ολ.

[34]. Ενδεικτικά: Περιοχές Προστασίας της Βιοποικιλότητας, Ειδικές Ζώνες Διατήρησης, Ζώνες Ειδικής Προστασίας, Εθνικά Πάρκα, Καταφύγια άγριας ζωής, Προστατευόμενα τοπία και προστατευόμενοι φυσικοί σχηματισμοί κ.α., βλ. άρθρο 19 ν. 1650/86 (ΦΕΚ Α 160/ 16.10.1986) όπως έχει τροποποιηθεί και ισχύει.

[35]. Όπως έχει τροποποιηθεί με τις 56468ΕΞ2020/5.6.2020 (Β΄ 2198), 66404ΕΞ2020/29.06.2020 (Β΄ 2697), 77616ΕΞ2020/16.07.2020 (Β΄ 3072) και 51872 ΕΞ 2021 – ΦΕΚ 1798/Β/29.4.2021 ΚΥΑ.

[36]. Και νοούνται κυρίως: α) Οι Περιοχές Ολοκληρωμένης Τουριστικής Ανάπτυξης (ΠΟΤΑ) του άρθρου 29 του ν. 2545/1997 (Α΄ 254), β) Οι Περιοχές Οργανωμένης Ανάπτυξης Παραγωγικών Δραστηριοτήτων Τουρισμού ΠΟΑΠΔ του άρθρου 10 του ν. 2742/1999 (Α΄ 207), στις οποίες η αποκλειστική ή η κύρια χρήση είναι η χρήση τουρισμού-αναψυχής, Οι Περιοχές Ειδικά Ρυθμιζόμενης Πολεοδόμησης (ΠΕΡΠΟ) του άρθρου 24 του ν. 2508/1997 (Α΄ 124), στις οποίες επιτρέπονται χρήσεις τουρισμού-αναψυχής, δδ) Τα Δημόσια Ακίνητα, των οποίων ο βασικός χωρικός προορισμός, σύμφωνα με τα οικεία εγκεκριμένα Ειδικά Σχέδια Χωρικής Ανάπτυξης Δημοσίων Ακινήτων (ΕΣΧΑΔΑ) του άρθρου 12 του ν. 3986/2011 (Α΄ 152) είναι ο τουρισμός – αναψυχή ή η δημιουργία παραθεριστικού -τουριστικού χωριού ή ο συνδυασμός των παραπάνω χρήσεων και ε) Περιοχές, για τις οποίες εκδίδονται Ειδικά Σχέδια Χωρικής Ανάπτυξης Στρατηγικών Επενδύσεων (ΕΣΧΑΣΕ) του άρθρου 24 του ν. 3894/2010 (Α΄ 204) για επενδύσεις στον τομέα του τουρισμού.

[37]. Βλ. § 5 και 6 άρθρου 5 ν. 4179/2013. Σημειώνεται πως αναφέρονται τα νησιά της Ομάδας Ι του άρθρου 4 της υπ’ αριθ. 67659/9.12.2013 (ΦΕΚ Β’ 3155/12.12.2013) ΚΥΑ, δηλαδή του Ειδικού Πλαισίου Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης για τον Τουρισμό, το οποίο ακυρώθηκε με την απόφαση 3632/2015 ΣτΕ, ενώ στην μεταγενέστερη Απόφαση ΣτΕ 519/17 επί του προηγούμενου Πλαισίου (της υπ’ αριθ. 24208/4.6.2009 ΚΥΑ, ΦΕΚ Β΄ 1138/09), αναφέρεται πως η Διοίκηση έχει υποχρέωση να προβεί σε έγκριση νέου Ειδικού Πλαισίου.

[38]. Άρθρο 6Α ν. 4179/13.

[39]. Σύνθετα τουριστικά καταλύματα είναι τα ξενοδοχειακά καταλύματα της υποπερ. αα΄ της περ. α΄ της § 2 του άρθρου 1 του ν. 4276/2014 που ανεγείρονται σε συνδυασμό α) με τουριστικές επιπλωμένες κατοικίες της υποπερ. ββ΄ της περ. β΄ της § 2 και β) με εγκαταστάσεις ειδικής τουριστικής υποδομής.

[40]. Δηλαδή σε ακίνητα που ανήκουν στην ιδιωτική περιουσία του Δημοσίου ή ν.π.δ.δ. ή ΟΤΑ ή σε εταιρεία της οποίας το μετοχικό κεφάλαιο ανήκει εξ ολοκλήρου, άμεσα ή έμμεσα, στο Δημόσιο ή σε ν.π.δ.δ. ή σε ΟΤΑ, βλ. άρθρο 10 ν. 3986/11.

[41]. Βέβαια με την επιφύλαξη λόγων εθνικής άμυνας, δημόσιας τάξης και ασφάλειας, προστασίας αρχαίων, του περιβάλλοντος ή της δημόσιας υγείας, και εφόσον προβλέπεται στην οικεία σύμβαση  παραχώρησης,  βλ. § 3 άρθρου 14 ν. 3986/11.

[42]. ΦΕΚ Α΄204/2.12.2010

[43]. ΟλΣτΕ 29/2015 σκ. 3 επ.

[44]. Προς επίρρωση της αρχής, απαραίτητο στοιχείο της διαδικασίας έκδοσης απόφασης έγκρισης ΕΣΧΑΣΕ είναι η υποβολή και έγκριση Στρατηγικής Μελέτης Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων (ΣΜΠΕ) ως προς την εκτίμηση, αξιολόγηση και αντιμετώπιση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων του ΕΣΧΑΣΕ. Γενικά, στη ΣΜΠΕ εξετάζονται και αντιμετωπίζονται οι επιπτώσεις στα ύδατα, το έδαφος, την ατμόσφαιρα και το κλίμα, το ακουστικό περιβάλλον, το τοπίο, τον αιγιαλό, την παραλία, τη βιοποικιλότητα, τη χλωρίδα, την πανίδα, τον πληθυσμό, την ανθρώπινη υγεία, την τοπική οικονομία, τον πολιτισμό, την αστική ανάπτυξη και τις χρήσεις γης (θετική συνέργεια με όλα τα επίπεδα χωροταξικού και πολεοδομικού σχεδιασμού), βλ. ενδεικτικά πρακτικό γνωμοδότησης ΣτΕ 87/20 σκ. 10.

[45]. ΣτΕ 3733/10 σκ. 8. Πρβλ. ΣτΕ 826/2009, 4222/ 2005, 3253/2005, ΣτΕ 3937/2014.

[46]. ΦΕΚ Α’ 149/09.08.2016

[47]. Βλ. και εγκύκλιο ΔΔΠ Β 0005692 ΕΞ 2018/ 30.03.2018 της Διεύθυνσης Δημόσιας Περιουσίας του Υπουργείου Οικονομικών (ΑΔΑ: 6760Η-ΕΨ7) με τίτλο: «Παροχή οδηγιών για την εκτέλεση έργων και τη νομιμοποίηση αυθαίρετων κατασκευών (άρθρο 14 & 27 του ν. 2971/2001)».

[48]. Rempis, N., Tsilimigkas G. & Pavlogeor­gatos G. (2018). Παράκτιες ζώνες και θαλάσσιος χωροταξικός σχεδιασμός. Η περίπτωση του Δήμου Ιεράπετρας, Κρήτη, 5ο Πανελλήνιο Συνέδριο Πολεοδομίας, Χωροταξίας και Περιφερειακής Ανάπτυξης.

[49]. ΦΕΚ Α΄ 101/12.06.2018.

[50]. Βλ. Ευρωπαϊκή Επιτροπή, December [2021] infringements package: key decisions, διαθέσιμο στον ακόλουθο σύνδεσμο: https://ec.europa.eu/com­mis­sion/presscorner/detail/en/inf_21_6201. Η Οδηγία απαιτούσε από τα παράκτια κράτη μέλη να καταρτίσουν θαλάσσια χωρικά σχέδια το αργότερο έως τις 31 Μαρτίου 2021 και να υποβάλουν αντίγραφα των σχεδίων στην Επιτροπή και σε άλλα ενδιαφερόμενα κράτη μέλη εντός τριών μηνών από τη δημοσίευσή τους. Βλ. και Ανακοίνωση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής σχετικά με μια νέα προσέγγιση για τη βιώσιμη γαλάζια οικονομία στην ΕΕ (17.05.2021), COM(2021) 240 final.

[51]. Όπως αναφέρεται στο προοίμιο της Οδηγίας 2014/89/ΕΕ.

[52]. ΣτΕ 885/2019 σκ. 4.

[53]. Ό.π. υποσ. 19, σ. 61.

[54]. ΣτΕ 855/2018, σκ. 22.

[55]. Ό.π. υποσημ. 5, άρθρο 6 Πρωτοκόλλου.

Πηγή: ecopress.gr