Η εκτός σχεδίου δόμηση μπαίνει σε μια από τις πιο κρίσιμες περιόδους των τελευταίων δεκαετιών. Η νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, η απαίτηση προσώπου σε νομίμως υφιστάμενο κοινόχρηστο δρόμο, τα νέα Τοπικά Πολεοδομικά Σχέδια και οι αυστηρότεροι κανόνες για την τουριστική ανάπτυξη αλλάζουν σταδιακά τον χάρτη. Στο μεσοδιάστημα, όμως, ιδιοκτήτες και μηχανικοί βρίσκονται αντιμέτωποι με ένα σοβαρό πρόβλημα: διαφορετικές Υπηρεσίες Δόμησης εφαρμόζουν διαφορετικές πρακτικές και η ενιαία μεταβατική λύση εξακολουθεί να αποτελεί το μεγάλο ζητούμενο.
Η εκτός σχεδίου δόμηση στην Ελλάδα βρίσκεται πλέον σε ένα εξαιρετικά σύνθετο μεταβατικό στάδιο, στο οποίο συναντώνται τρεις διαφορετικές εξελίξεις: η νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, ο νέος πολεοδομικός σχεδιασμός που προωθείται μέσω των Τοπικών και Ειδικών Πολεοδομικών Σχεδίων και οι νέες κατευθύνσεις για τον τουρισμό.
Το αποτέλεσμα είναι ένα τοπίο το οποίο απέχει πολύ από το να χαρακτηριστεί ξεκάθαρο.
Το μεγαλύτερο πρόβλημα αφορά σήμερα την οικοδομησιμότητα γηπέδων εκτός σχεδίου και ειδικότερα το εάν διαθέτουν πρόσωπο σε νομίμως υφιστάμενο κοινόχρηστο δρόμο.
Η απόφαση 176/2023 της Ολομέλειας του ΣτΕ ανέδειξε με ιδιαίτερη ένταση αυτή την προϋπόθεση. Μεταγενέστερες αποφάσεις συνέχισαν στην ίδια κατεύθυνση, με αποτέλεσμα να έχει δημιουργηθεί ένα νέο διοικητικό περιβάλλον για τις ΥΔΟΜ.
Τα 4 στρέμματα από μόνα τους δεν αρκούν
Αυτό είναι ίσως το σημαντικότερο σημείο που πρέπει να γνωρίζει σήμερα ένας ιδιοκτήτης.
Η παλιά, διαδεδομένη αντίληψη ότι ένα γήπεδο άνω των τεσσάρων στρεμμάτων και προϋφιστάμενο του 2003 είναι αυτομάτως οικοδομήσιμο δεν ανταποκρίνεται πλέον στην ερμηνεία που αποτυπώνεται στη νομολογία και στις απαντήσεις του Συνηγόρου του Πολίτη.
Ο Συνήγορος του Πολίτη, απαντώντας σε υπόθεση 33 ιδιοκτητών στον Δήμο Αγίου Νικολάου, ήταν ιδιαίτερα σαφής: η εξαίρεση για γήπεδα προϋφιστάμενα του 2003 δεν σημαίνει ότι αρκούν τα 4.000 τετραγωνικά μέτρα χωρίς πρόσωπο σε νομίμως υφιστάμενο κοινόχρηστο δρόμο.
Και υπάρχει μια ακόμη κρίσιμη λεπτομέρεια.
Σύμφωνα με την ίδια τοποθέτηση, κρίσιμος χρόνος για την εξέταση του εφαρμοζόμενου πολεοδομικού καθεστώτος είναι ο χρόνος κατά τον οποίο ζητείται η οικοδομική άδεια. Δηλαδή, το γεγονός ότι ένα ακίνητο αγοράστηκε στο παρελθόν ως θεωρούμενο οικοδομήσιμο δεν εξασφαλίζει από μόνο του ότι θα κριθεί οικοδομήσιμο και σήμερα.
Ούτε το Κτηματολόγιο λύνει αυτομάτως το πρόβλημα
Ακόμη πιο σύνθετο είναι το θέμα των δρόμων.
Πολλοί ιδιοκτήτες θεωρούν εύλογα ότι εάν ένας δρόμος εμφανίζεται στο Κτηματολόγιο, διαθέτει ΚΑΕΚ και καταγράφεται ως κοινόχρηστη έκταση ή ως ιδιοκτησία του Δήμου, αυτό αρκεί.
Δεν είναι όμως τόσο απλό.
Ο Συνήγορος του Πολίτη έχει επισημάνει ότι ούτε η καταχώριση ενός δρόμου στο Κτηματολόγιο ούτε η εμφάνισή του σε ΣΧΟΟΑΠ δημιουργούν αυτομάτως τον πολεοδομικό χαρακτηρισμό του νομίμως υφιστάμενου κοινόχρηστου δρόμου που απαιτείται για την οικοδομησιμότητα.
Εδώ βρίσκεται ένα μεγάλο μέρος του σημερινού αδιεξόδου.
Υπάρχουν χιλιάδες δρόμοι στην ελληνική ύπαιθρο που χρησιμοποιούνται επί δεκαετίες, εξυπηρετούν ακίνητα και εμφανίζονται σε χάρτες, χωρίς όμως να έχει ολοκληρωθεί η θεσμική αναγνώρισή τους με τον τρόπο που απαιτεί το σημερινό πολεοδομικό πλαίσιο.
Άλλες Πολεοδομίες εκδίδουν άδειες και άλλες σταματούν
Αυτό έχει οδηγήσει σε μια κατάσταση που δύσκολα συμβιβάζεται με την έννοια της ασφάλειας δικαίου.
Σύμφωνα με τα στοιχεία που έχουν συγκεντρωθεί, υπάρχουν ΥΔΟΜ που έχουν αναστείλει την έκδοση συγκεκριμένων οικοδομικών αδειών, άλλες που εξακολουθούν να τις εξετάζουν υπό διαφορετικές προϋποθέσεις, περιπτώσεις προσφυγών στα ΣΥΠΟΘΑ και ακόμη και αλλαγές διοικητικής πρακτικής μέσα στην ίδια υπηρεσία.
Χαρακτηριστικές είναι οι εξελίξεις στην Κρήτη.
Στα Χανιά καταγράφηκε πάγωμα αδειών για εκτός σχεδίου ακίνητα χωρίς το απαιτούμενο πρόσωπο σε αναγνωρισμένο δρόμο, ενώ αντίστοιχες αναταράξεις εμφανίστηκαν στο Ρέθυμνο και στον Άγιο Νικόλαο.
Το παράδοξο είναι προφανές:
δύο παρόμοια ακίνητα σε διαφορετικές περιοχές της χώρας μπορεί στην πράξη να αντιμετωπίζονται διαφορετικά από τις αντίστοιχες Υπηρεσίες Δόμησης.
Και η Κεφαλονιά μέσα στο πρόβλημα
Το θέμα αφορά άμεσα και την Κεφαλονιά.
Στα στοιχεία που έχουν δημοσιευθεί για τις διαφορετικές διοικητικές πρακτικές, η Κεφαλονιά αναφέρεται μεταξύ των περιοχών όπου μηχανικοί έχουν προαναγγείλει προσφυγές στις αρμόδιες διοικητικές και ελεγκτικές αρχές, διατηρώντας παράλληλα την επιφύλαξη άσκησης ένδικων βοηθημάτων.
Ταυτόχρονα βρίσκεται σε εξέλιξη το Τοπικό Πολεοδομικό Σχέδιο που αφορά τους Δήμους Σάμης, Ληξουρίου και Αργοστολίου.
Στην επίσημη πλατφόρμα συμμετοχής του ΥΠΕΝ έχουν ήδη καταγραφεί παρεμβάσεις πολιτών σχετικά με τη διατήρηση των υφιστάμενων όρων δόμησης και της απαιτούμενης έκτασης αρτιότητας στην εκτός σχεδίου δόμηση.
Άρα για την Κεφαλονιά το ζήτημα δεν είναι μια μακρινή νομοθετική συζήτηση. Αφορά ευθέως την αξία και τη δυνατότητα αξιοποίησης σημαντικού αριθμού ιδιοκτησιών.
ΤΠΣ: τώρα αρχίζουν οι κρίσιμες αποφάσεις
Τα Τοπικά και Ειδικά Πολεοδομικά Σχέδια αποτελούν το μεγάλο εργαλείο μέσω του οποίου επιχειρείται να μπει τάξη στο πολεοδομικό χάος δεκαετιών.
Το ίδιο το ΥΠΕΝ εξηγεί ότι τα ΤΠΣ καθορίζουν μεταξύ άλλων τις χρήσεις γης, τους όρους και τους περιορισμούς δόμησης και συνολικά τη χωρική οργάνωση κάθε περιοχής.
Σύμφωνα με τα στοιχεία που παρουσίασε η αρμόδια υφυπουργός, έχει παραληφθεί το Β΄ στάδιο μελετών για 601 Δημοτικές Ενότητες και ακολουθεί η δημόσια διαβούλευση, πριν από την περιβαλλοντική και νομική επεξεργασία και την τελική θεσμοθέτηση με Προεδρικά Διατάγματα.
Αυτό σημαίνει ότι τους επόμενους μήνες ιδιοκτήτες, μηχανικοί, Δήμοι και επενδυτές θα αρχίσουν να βλέπουν πολύ πιο συγκεκριμένα τι προτείνεται για κάθε περιοχή.
Και εδώ ακριβώς θα κριθούν πολλά.
Η μεγάλη εκκρεμότητα των δρόμων
Η αναγνώριση του οδικού δικτύου είναι πιθανότατα το κρισιμότερο κομμάτι ολόκληρης της υπόθεσης.
Το ΤΕΕ πραγματοποιεί καταγραφή του υφιστάμενου οδικού δικτύου, όμως η καταγραφή δεν ισοδυναμεί από μόνη της με θεσμική αναγνώριση του δρόμου και επομένως δεν δημιουργεί αυτομάτως οικοδομησιμότητα.
Υπάρχει μάλιστα ένα εντυπωσιακό θεσμικό παράδοξο.
Το Συμβούλιο της Επικρατείας έχει ήδη από το 2018 συνδέσει το θέμα με την υποχρέωση συνολικού σχεδιασμού του οδικού δικτύου «εντός ευλόγου χρόνου». Ωστόσο, χρόνια αργότερα, ο συνολικός μηχανισμός εξακολουθεί να μην έχει ολοκληρωθεί.
Έτσι, η Πολιτεία απαιτεί από τον πολίτη να αποδείξει ότι το ακίνητό του έχει πρόσωπο σε δρόμο με συγκεκριμένη νομική υπόσταση, ενώ η ίδια δεν έχει ακόμη ολοκληρώσει τον μηχανισμό που θα ξεκαθαρίζει συνολικά ποιοι δρόμοι διαθέτουν αυτή την υπόσταση.
Νέα δεδομένα και για τις τουριστικές επενδύσεις
Παράλληλα, το νέο Ειδικό Χωροταξικό Πλαίσιο για τον Τουρισμό εισάγει ακόμη αυστηρότερους κανόνες για νέες εκτός σχεδίου τουριστικές μονάδες.
Το πλαίσιο διαφοροποιεί τις περιοχές ανάλογα με την τουριστική πίεση και προβλέπει για νέες τουριστικές επενδύσεις όρια αρτιότητας που, σύμφωνα με το υλικό που εξετάσαμε, φθάνουν στα 16 στρέμματα στις περιοχές με τάσεις υπερτουρισμού, στα 12 στρέμματα στις αναπτυγμένες περιοχές και στα 8 στρέμματα στις αναπτυσσόμενες ή με περιθώρια ανάπτυξης περιοχές.
Ιδιαίτερη βαρύτητα αποκτούν τα νησιά και οι παράκτιες περιοχές, όπου συνυπολογίζονται η φέρουσα ικανότητα, η επάρκεια νερού, η αποχέτευση, τα απορρίμματα και οι περιβαλλοντικοί περιορισμοί.
Για νησιωτικές και έντονα τουριστικές περιοχές όπως η Κεφαλονιά, οι εξελίξεις αυτές αποκτούν προφανώς ιδιαίτερη σημασία.
Το μεγάλο ερώτημα: τι γίνεται μέχρι να ολοκληρωθούν όλα αυτά;
Εδώ βρίσκεται η ουσία.
Η Πολιτεία μπορεί να αποφασίσει ότι πρέπει να περιοριστεί η διάσπαρτη εκτός σχεδίου δόμηση. Μπορεί επίσης να θεσπίσει αυστηρότερους περιβαλλοντικούς και χωροταξικούς κανόνες.
Αυτό όμως είναι διαφορετικό από το να αφήνονται επί χρόνια πολίτες και υπηρεσίες μέσα σε μια γκρίζα ζώνη.
Μετά την απόφαση του ΣτΕ το 2023 είχε συζητηθεί μεταβατική νομοθετική λύση. Σύμφωνα με το υλικό που εξετάσαμε, η λύση αυτή δεν προχώρησε, επανήλθε αργότερα ως «συνταγματικά εφικτή» και τελικά η κυβερνητική στρατηγική μετατοπίστηκε προς την οριστική αντιμετώπιση μέσω των ΤΠΣ, της αναγνώρισης των δρόμων και των απαιτούμενων Προεδρικών Διαταγμάτων.
Μέχρι τότε όμως τι γίνεται;
Αυτό είναι το ερώτημα που εξακολουθούν να θέτουν ιδιοκτήτες, μηχανικοί και Υπηρεσίες Δόμησης.
Η ασφάλεια δικαίου δεν μπορεί να είναι πολυτέλεια
Η περίπτωση των 33 ιδιοκτητών στο Σίσι της Κρήτης αποτυπώνει με χαρακτηριστικό τρόπο το πρόβλημα.
Άνθρωποι αγόρασαν ακίνητα, πλήρωσαν φόρους, πραγματοποίησαν συμβολαιογραφικές και τραπεζικές πράξεις και σε ορισμένες περιπτώσεις υπήρχαν προηγούμενες οικοδομικές άδειες. Όλα αυτά δεν δημιουργούν αυτομάτως, σύμφωνα με τη σημερινή νομική προσέγγιση, ένα αιώνιο δικαίωμα δόμησης. Αποτελούν όμως σοβαρά στοιχεία για τη συζήτηση περί ασφάλειας δικαίου και μεταβατικής προστασίας.
Και εδώ βρίσκεται ίσως το πραγματικό πολιτικό πρόβλημα.
Δεν μπορεί ένας πολίτης να αγοράζει ένα ακίνητο με τους κανόνες που έχει θεσπίσει η Πολιτεία, να φορολογείται επί χρόνια με βάση την αξία του και στη συνέχεια να ανακαλύπτει ότι η δυνατότητα αξιοποίησής του εξαρτάται από ένα θεσμικό πρόβλημα που το ίδιο το κράτος δεν έχει καταφέρει επί χρόνια να επιλύσει.
Η προστασία του περιβάλλοντος και ο ορθολογικός χωροταξικός σχεδιασμός είναι αναγκαίοι.
Εξίσου αναγκαία όμως είναι η ασφάλεια δικαίου.
Και αυτή προϋποθέτει κάτι πολύ απλό: σαφείς κανόνες, ενιαία εφαρμογή σε ολόκληρη τη χώρα και μια πραγματική μεταβατική περίοδο για τους πολίτες που βρέθηκαν εγκλωβισμένοι ανάμεσα στο παλιό και στο νέο καθεστώς.
Γιατί διαφορετικά η Ελλάδα κινδυνεύει να περάσει από την πολεοδομική ασυδοσία δεκαετιών στο ακριβώς αντίθετο άκρο: σε μια κατάσταση όπου κανείς δεν γνωρίζει με βεβαιότητα εάν η περιουσία που χθες θεωρούσε αξιοποιήσιμη μπορεί πράγματι να αξιοποιηθεί αύριο.
